Incompatibilità, conflitto di interessi o interessi in competizione?

A cura della Dr.ssa Ramona Taddeo discente del Master Anticorruzione

Nel gennaio di questo anno molte testate giornalistiche hanno riportato la notizia della nomina di Luigi Merlo a direttore rapporti istituzionali per l’Italia del gruppo MSC.

Per analizzare la vicenda partiamo dall’articolo di Andrea Moizo su formiche.

Chi è Luigi merlo? Come riporta l’articolo Merlo è

“Ex assessore regionale ai Trasporti dell’ultima giunta Burlando in Liguria, presidente dell’Autorità Portuale di Genova da inizio 2008 a fine 2015 e per tutto il 2016 consigliere, per portualità e logistica, “alle dipendenze dirette” del ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti Graziano Delrio”.

Quanto dichiarato dal giornalista afferisce alle notevoli competenze professionali di Merlo.

Nella seconda parte dell’articolo si legge che

“Negli anni della presidenza Merlo del porto di Genova, Msc è cresciuta molto sotto la Lanterna. Ha acquisito il pieno controllo di Grandi Navi Veloci, quello di Stazioni Marittime (ex controllata dell’Autorità Portuale e concessionaria del terminal passeggeri), ha costruito due grattacieli per ospitarvi gli uffici e ottenuto dall’AP la concessione (in pectore: le firme sono da apporre perché i lavori non sono conclusi) di un nuovo terminal contenitori (Bettolo) in costruzione nello scalo storico”.

Il giornalista ha voluto sottolineare l’esistenza di un pregresso legame tra Merlo e MSC, considerando quanto il colosso dell’armatore Aponte si sia esteso in Liguria negli anni della presidenza Merlo. Tali dichiarazioni però devono essere giustamente lette tenendo conto che il gruppo MSC è non solo ben posizionato nel mercato crocieristico, ma da potente operatore dello shipping è il secondo armatore nelle portaconteiner, opera in Italia con alcune controllate e, non meno importante, ha partecipazioni significative nei principali terminali italiani (Gioia Tauro, Genova, Trieste). Per cui i pregressi legami tra i due sembrerebbero rientrare in una normale attività portuale. Indubbiamente i conflitti sembrano sorgere ora che lo stesso Merlo, come dice Moizo: “dopo quasi 10 anni ai vertici di un’amministrazione pubblica dall’oggi al domani passa alle dipendenze di un’azienda attiva nel settore economico di competenza di tale amministrazione”.

Qualche riflessione sui legami e sui probabili conflitti è dunque lecita. Si tratta come sostiene Moizo di un pubblico dipendente che non ha rispettato le incompatibilità previste dal comma 16 ter art 53 TUPI? Questa situazione potrebbe generare un conflitto di interessi o attiene alla fattispecie degli interessi in competizione?

Il giornalista sostiene che la legge in questi casi prevede che

“I dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, non possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri”.

A stabilirlo è il comma 16 ter dell’articolo 53 del Testo Unico sul Pubblico Impiego (l.165/2001), inserito pochi anni fa. A detta di MSC Merlo “non è mai stato dipendente pubblico” e a detta del Ministero delle Infrastrutture lo stesso ”non ha mai avuto compiti di gestione o di negoziazione per cui non risulterebbe incompatibile”.

Qualche dubbio sulla incompatibilità rimane soprattutto in lettura del parere ANAC 4/2/2015 riportato da Moizo. Tale parere prevede un applicazione estensiva dell’art. 53 comma 16 ter, prevedendo che le incompatibilità previste da questo vadano applicate anche a soggetti esterni con cui la PA stipula contratti di lavoro a tempo determinato o autonomo. Nonostante quanto previsto dall’ANAC, non risultano in capo a Merlo delle incompatibilità, poiché gran parte delle sua attività e da ultima quella di consigliere del Ministero delle Infrastrutture è fatta rientrare in attività di consulenza, quindi autonoma lasciandolo libero dai vincoli legislativi art. 53 comma 16 ter TUPI.

Ma non essendo, secondo quanto sostenuto dal Ministero, incompatibile come si potrebbe classificare questa situazione? Rientra nel genus del conflitto di interessi?

Dobbiamo ricordare che il nostro ordinamento è privo di una definizione normativamente riconosciuta sul conflitto di interessi, per questo quella che prendiamo come riferimento è la definizione del prof. Emiliano di Carlo. Il conflitto di interessi reale è “la situazione in cui l’interesse secondario di una persona tende ad interferire con l’interesse primario dell’azienda, verso cui la prima ha precisi doveri e responsabilità”. Gli elementi che vengono in rilievo sono tre: l’interesse primario che corrisponde all’interesse aziendale da raggiungere e soddisfare, interesse secondario ovvero l’interesse ulteriore personale, finanziario e non, dell’individuo ed infine la tendenza ad interferire, cioè l’ingerenza dell’interesse secondario su quello primario. Nel caso in oggetto distinguiamo la questione in diversi passaggi. Quanto accaduto a Genova in tutto il tempo di presidenza portuale di Merlo potrebbe far rilevare solo ex post un conflitto di interessi potenziale. In questa ottica in capo a Merlo l’interesse secondario potrebbe essere identificato nell’attesa o speranza della nomina presso MSC, e questo avrebbe potuto interferire con l’interesse primario, cioè la gestione e il corretto funzionamento di tutte le procedure portuali. Questa lettura non sembra convincente perché troppo forzata e volta a giudicare questioni che appartengono al passato e alla sfera delle congetture, per le quali ex post potrebbe al massimo sussistere un conflitto apparente. Il legame pregresso e la nomina non da poco potrebbero risultare agli occhi di un osservatore terzo apparentemente in conflitto. Anche in questo caso tale giudizio sarebbe retroattivo e rischierebbe di mettere in dubbio l’attività dell’allora presidente senza prove concrete.

Passando invece alla vicenda recente, a ben vedere, la lettura combinata della definizione di conflitto di interessi con la nomina non sembra configurare un conflitto di alcun tipo. In capo a Merlo non sono configurabili interessi primari e secondari che interferiscono. Più che un conflitto la situazione che sembra prendere corpo in capo alla MSC rientra nella fattispecie degli interessi in competizione. I compenting interest si hanno nel momento in cui l’agente è posto di fronte a diverse soluzioni alternative per il raggiungimento dell’interesse primario. Il gruppo di MSC, nel raggiungere l’interesse primario della sua azienda, in questa situazione non sembra avere interessi che tendano ad interferire con quest’ultimo, ma solo il compito di prendere una scelta sulla nomina del responsabile rapporti istituzionali per l’Italia. Al momento della scelta si apre il cd conflitto cognitivo il quale termina con la nomina di Merlo. Indubbiamente il gruppo MSC avrebbe potuto scegliere altri soggetti con competenze simili, ma forse ha ritenuto correre il rischio di far sorgere qualche dubbio pur di nominare la persona che risultasse più competente. Come dichiarato da Pierfrancesco Vago per conto di Msc Group: “Siamo lieti di accogliere nella nostra squadra Luigi Merlo, una figura strategica che grazie alla sua competenza e a un percorso professionale ricco di incarichi autorevoli nel nostro settore, avrà tra gli altri l’incarico di accompagnare il nostro Gruppo nel suo processo di ulteriore evoluzione in Italia”. Appare del tutto palese l’idea del gruppo volta ad avvantaggiarsi delle competenze e della professionalità di Merlo al fine di svilupparsi ulteriormente in Italia.

Ma essendo tale situazione non inquadrabile, secondo quanto sostenuto dal MIT, in tema di incompatibilità e non rilevando gli elementi che configurino un conflitto di interesse, come potremmo definire l’utilizzo privato che Merlo farà di tutte le conoscenze e competenze acquisite in tutti questi anni a contatto con la PA? Insomma sarebbe ingenuo pensare che la scelta di MSC non sia ricaduta sul Ligure anche e soprattutto per il background che possiede e che potrebbe influenzare, di non poco, l’ulteriore ascesa del colosso MSC presso i porti italiani. Un tale comportamento, ormai definito con il concetto di porta girevole, è ascrivibile all’attività di lobby, la quale necessiterebbe un intervento legislativo che vada a normare quelle ipotesi di ambiguità che, come in questo caso, possono suscitare dubbi e non poco imbarazzo. Passare da consigliere del Ministero a dicembre a responsabile rapporti istituzionali con l’Italia per conto di MSC a gennaio non è cosa da poco. Per questo motivo ci auspichiamo che casi come questo possano essere normati da una previsione legislativa chiara ed inequivocabile, in grado di gestire tali questioni.