Cause ed effetti

Vi è attualmente un consenso di massima secondo cui la corruzione è dannosa per la società, e che il vantaggio che porta ai corrotti è ampiamente inferiore rispetto al danno sociale che provoca.

La letteratura economica attuale tende a focalizzare l’attenzione sulla dimensione individuale della scelta corrotta, per evidenziarne poi l’impatto sistemico negativo. Secondo questo approccio gli amministratori pubblici e i politici decidono di essere corrotti o meno in base alla loro convenienza personale. La loro decisione risulterebbe così essere dettata dalla comparazione di un beneficio certo con un costo incerto. Il beneficio certo è rappresentato dalla tangente di cui si appropria il corrotto. Il costo incerto è la valutazione soggettiva di quel che avviene nel caso si venga scoperti e condannati: il numero di anni di carcere e le sanzioni economiche che possono seguire alla condanna, la perdita del lavoro e il costo associato alla disapprovazione sociale di cui di solito è vittima il corrotto. Per comparare il beneficio che deriva dall’essere corrotti, con l’esito incerto che ne può seguire, si utilizza spesso il concetto di “valore atteso” del costo, che è dato dalla valutazione soggettiva della condanna (anni di carcere, perdita del lavoro, sanzione pecuniaria, disapprovazione sociale, ecc.), moltiplicato per la probabilità di essere condannati, che è a sua volta funzione della qualità (percepita e/o effettiva) delle istituzioni preposte alla lotta all’illegalità.

Questo modo di ragionare è criticabile, perché è evidente che le persone non sono tutte uguali e molti amministratori pubblici, per esempio, non si lasciano corrompere neppure in situazioni in cui percepiscono un ingente beneficio accompagnato da un rischio estremamente ridotto. Ciascuno di noi, qualunque sia la nostra professione, ha un’idea più o meno forte dell’etica professionale, e di un ruolo sociale da rispettare, che solo parzialmente risponde ad interessi egoistici. Il modo di pensare degli economisti ha però un vantaggio, perché mette in luce con chiarezza l’importanza, che certamente non possiamo negare, dell’interesse individuale. Più in generale, il sistema degli incentivi riveste un’importanza chiave nell’interpretazione e comprensione del fenomeno della corruzione pubblica. Infatti, un individuo che decide di comportarsi onestamente in un contesto ove altrimenti la probabilità di perdere il lavoro, l’onorabilità e la libertà personale è relativamente alta, può decidere diversamente in una situazione dove i corrotti, quasi sempre, la fanno franca. Adottare un punto di vista utilitarista in nessun caso significa perdere di vista il fatto che le persone, oltre a considerare il proprio interesse personale, decidono anche in base a un sistema di valori che talvolta con esso poco ha a che fare.

Il giudizio negativo nei confronti della corruzione deriva, non solo dalla valutazione dei danni di ordine economico che arreca alla collettività, ma anche dalle sue conseguenze che possiamo definire morali, cioè collegate con il senso di ingiustizia che essa ingenera tra i cittadini onesti. I due ordini di problemi sono certamente collegati tra loro: per esempio, se la corruzione contribuisce a generare un clima di sfiducia tra i cittadini (conseguenza che è, in senso lato, ‘morale’), questo potrà avere conseguenze negative anche in campo economico, rendendo più difficili le relazioni di tipo commerciale. Le difficoltà che si incontrano nell’ individuare le cause e gli effetti della corruzione derivano dal fatto che tale fenomeno  è legato per mezzo di relazioni di causa ed effetto, complesse e difficili da isolarsi, a una molteplicità di elementi distinti. Pertanto la corruzione non è mai un fenomeno isolato, ma è sempre collegata ad altri fattori che, congiuntamente, definiscono  il sistema complessivo di governo, che identifichiamo con l’insieme delle sue istituzioni, relazioni reciproche, ed azioni. La corruzione è un elemento all’interno di relazioni sistemiche tra le diverse componenti del sistema; per questo motivo le politiche tese a combattere tale fenomeno, per avere possibilità di successo, dovrebbero tenere presente il quadro generale all’interno del quale emerge.

Corruzione ed Istituzioni politiche

Numerosi ricercatori hanno studiato la relazione tra la corruzione e diverse caratteristiche delle istituzioni politiche. In generale, ci si attende che certi fattori facilitino, o ostacolino, la presenza di fenomeni corruttivi. Per esempio, un regime democratico di buona qualità offre ai cittadini maggiori possibilità di controllare i politici e, qualora essi si rivelino corrotti, di punirli non rieleggendoli. Una stampa libera dovrebbe poi favorire la trasparenza, che è strumentale al controllo democratico e, per questa via, rendere più difficile la corruzione.

In generale, è possibile osservare che maggiori diritti politici (intesi come la legittimazione a partecipare all’elettorato attivo e passivo) e una migliore qualità della democrazia si associano con un livello di corruzione inferiore.

Tuttavia, vi è un certo consenso sul fatto che misure di democrazia sono collegate al livello di corruzione in modo complesso e non univoco. La relazione potrebbe essere non lineare: il passaggio da regimi autocratici a regimi moderatamente democratici, implicando un minor livello di controllo politico, potrebbe accompagnarsi in media ad un incremento della corruzione, e non a una sua diminuzione (ma ricercatori non hanno ancora raggiunto un consenso al riguardo).

La corruzione, inoltre, pare essere collegata ad altre caratteristiche istituzionali meno ovvie. Per esempio, esiste una certa evidenza empirica secondo la quale i governi di tipo parlamentare sono caratterizzati da un minore grado di corruzione rispetto ai governi di tipo presidenziale. La ragione sarebbe da ricercare nel fatto che un parlamento dotato di molte prerogative può meglio esercitare una funzione di controllo.

Più complesso è il rapporto tra la corruzione e le caratteristiche del sistema elettorale. In linea di principio, nei sistemi democratici gli elettori hanno modo di liberarsi dei politici corrotti non rieleggendoli, ma nei fatti la competizione politica avviene su più dimensioni, al punto che gli elettori possono razionalmente preferire dei politici corrotti a candidati onesti ma, per esempio, percepiti come meno abili. A rendere ancora più problematica la questione, si consideri che i politici corrotti possono dedicare più risorse per finanziare le proprie campagne elettorali, per intrattenere relazioni di clientela coi propri elettori e, anche, per divenire loro stessi, oltre che corrotti, anche corruttori (per esempio, dei mezzi di informazione o del potere giudiziario). La corruzione, alla fine, ‘corrompe’ anche il processo politico (Moe, 1984).

Un tema ulteriore che è stato oggetto di studio riguarda i rapporti tra corruzione e decentramento amministrativo. Per un verso, le argomentazioni tradizionali in favore del decentramento dovrebbero essere benefiche anche per quanto riguarda la lotta alla corruzione. Un governo più vicino ai cittadini è in grado di conoscere meglio i loro problemi e di fornire ad essi risposte più adeguate; inoltre, la prossimità fisica della classe dirigente può agevolare il controllo da parte dell’elettorato. Gli studiosi di problemi di decentramento però mettono in guardia circa una visione idealizzata dei benefici del decentramento. Esso si presta infatti anche a forme particolarmente gravi di ‘cattura’ del processo politico da parte delle élite locali, le quali, a discapito del bene pubblico, potrebbero riuscire a controllare le risorse disponibili distribuendosi favori e, in generale, organizzando coalizioni per il godimento congiunto di rendite di posizione.

Naturalmente, questo problema può verificarsi anche a livello nazionale, ma è al livello locale che il rischio è maggiore, data la minore presenza e forza delle istituzioni di controllo.

Altri aspetti che hanno attirato l’attenzione dei ricercatori riguardano il ruolo della presenza di risorse naturali: contrariamente al senso comune, sono pochi i paesi ricchi in risorse naturali in cui il reddito sia elevato non soltanto per una ristretta minoranza.  Questo perché la presenza di risorse ingenti genera conflitto per il loro godimento, un conflitto che può essere regolato beneficamente soltanto in presenza di istituzioni forti. Laddove questo non avviene, la corruzione emerge naturalmente all’interno della lotta per aggiudicarsi preziose rendite di posizione.

Qualità della regolamentazione e concorrenza economica

Tra gli aspetti istituzionali collegati con il livello di corruzione, la regolamentazione dell’economia e il livello di concorrenza che vi prevale ricoprono un ruolo importante. Le politiche mal congegnate, o complesse, presentano opportunità di corruzione di vario genere: possono, infatti, anche inconsapevolmente aumentare gli incentivi per la corruzione e il grado di discrezionalità di chi è chiamato alla loro applicazione, e per questa via incoraggiano la corruzione in cambio di una loro interpretazione favorevole.

L’evidenza empirica è coerente con queste intuizioni. Per esempio, il tempo necessario e il costo che si deve affrontare per iniziare un’attività economica e le barriere di entrata ai mercati sono fattori positivamente correlati con il livello di corruzione.

Vi sono ragioni per supporre che livelli modesti di concorrenza economica si accompagnino a livelli di corruzione più elevati. Infatti, se i mercati sono relativamente chiusi, le imprese tentano di ricevere al loro interno una posizione privilegiata (quando non di monopolio sancito ufficialmente) ingraziandosi i favori dell’autorità politica. I dati confermano questa intuizione. La corruzione risulta essere correlata negativamente con diversi indicatori che misurano la libertà economica. Anche in questo caso, però, bisogna tenere presente la possibile presenza di causalità inversa. Regimi molto corrotti hanno un interesse ad avere mercati opachi e chiusi, precisamente perché questi permettono ai corrotti di appropriarsi, sotto forma di tangenti, di parte dei profitti monopolistici che si accompagna a un livello ridotto di concorrenza.

Dimensione del settore pubblico e spese di bilancio

La corruzione è intimamente collegata con le decisioni di allocazione delle risorse pubbliche. Al livello più generale possibile, è stato argomentato che, minore è il peso relativo del settore pubblico nell’economia, minori sono le possibilità per estrarre rendite di posizione e, in particolare, redditi da corruzione. La presenza di un settore pubblico di dimensioni ridotte, insomma, dovrebbe implicare minori possibilità di corruzione. Si può immaginare che i paesi con un settore pubblico più sviluppato siano quelli con una maggiore capacità di ‘costruzione istituzionale’ e, in generale, con una governance pubblica di migliore qualità. Allo stesso tempo, la relazione di causalità potrebbe anche essere nel senso opposto, se si pensa che, per esempio, i governi più corrotti potrebbero incontrare maggiori difficoltà per ottenere finanziamenti, e questo finirebbe col contrastare la creazione di settori pubblici molto ampi.

Circa il rapporto tra il livello di corruzione e la spesa militare non sembra emergere una relazione chiara, ma l’analisi econometrica multivariata indica una relazione positiva tra i due fattori. Le spese militari hanno infatti diverse caratteristiche che le portano ad essere inclini a fenomeni di corruzione. Per primo, gli acquisti militari avvengono spesso in condizioni di relativa segretezza, almeno relativamente agli altri acquisti dell’amministrazione pubblica. Spesso, la scelta del fornitore è realizzata almeno in parte in base a considerazioni politiche, e quasi sempre scegliendo tra un numero molto ridotto di fornitori potenziali. Inoltre, una parte considerevole di questi acquisti non riguarda prodotti standardizzati ma beni e servizi almeno in parte adattati alle esigenze (vere o presunte) del committente. Tutte queste caratteristiche implicano, oltre a una generale mancanza di trasparenza, la presenza di contatti molto stretti tra acquirenti e produttori, che con relativa facilità possono sfociare in rapporti corrotti.

Livelli elevati di corruzione si accompagnano inoltre a spese relativamente basse per l’istruzione. Al contrario del settore militare, il settore dell’istruzione presenta relativamente poche occasioni di corruzione, considerato che gran parte delle sue spese è dedicata agli stipendi. Questi risultati confermano la rilevanza del ruolo distorsivo della corruzione, che nelle sue manifestazioni più acute è in grado di orientare la tipologia della spesa pubblica, con il fine di facilitare l’estrazione di tangenti.

Corruzione e sviluppo economico

La relazione tra corruzione e il livello di sviluppo economico, che possiamo rappresentare per mezzo del reddito procapite di un certo paese, è particolarmente forte e non vi sono dubbi circa la sua rilevanza.

Se da un lato non mancano i motivi per sostenere che la corruzione sia un impedimento allo sviluppo economico, possiamo anche pensare che esista un legame causale in senso inverso, per esempio perché paesi più poveri hanno minori risorse da dedicare alla lotta alla corruzione.

E’ importante distinguere tra il livello del reddito procapite, che rappresenta lo sviluppo economico, e il suo tasso di crescita. I paesi che hanno un’economia più sviluppata (in cui il reddito procapite è più alto) non sono necessariamente quelli la cui economia cresce più velocemente. Se si assume che i paesi meno sviluppati siano tali perché le loro produzioni non utilizzano le migliori tecnologie disponibili, e perché non dispongono di un’adeguata dotazione di capitale fisso, si potrebbe immaginare che essi tendano ad avvicinarsi, o a ‘convergere’, verso i paesi più fortunati, semplicemente apprendendo le migliori tecnologie che sono già disponibili altrove, e allo stesso tempo recuperando il ritardo per quanto riguarda la loro dotazione di capitale. Gli economisti chiamano questa teoria della “convergenza economica”. Essa non pare essere verificata nei fatti, o almeno non nella generalità delle situazioni. Molti paesi poveri, purtroppo, non riescono ad uscire dalla trappola del sottosviluppo. In ogni caso, il ragionamento che sottende la teoria della convergenza economica è interessante, perché pone l’accento sul fatto che un paese arretrato ha una possibilità di crescita che deriva semplicemente dal potere recuperare il terreno rispetto a chi occupa posizioni più avanzate. Per questo motivo, la relazione che sussiste tra livello di sviluppo economico (come rappresentato dal reddito procapite) e crescita economica (rappresentata dal tasso di crescita del reddito procapite) è importante e di natura non ovvia.

I dati mostrano che, nei fatti, la corruzione ha un impatto negativo non soltanto sul livello del reddito, ma anche (non con la stessa nettezza) sulla sua crescita.

Corruzione e aspetti culturali

Si è detto che il punto di vista dell’economista sulla corruzione privilegia l’importanza degli incentivi individuali, coerentemente con il paradigma utilitaristico che domina la disciplina economica. Questo, come si è sottolineato, non significa che altri aspetti, che possiamo definire ‘culturali’ in senso lato, non siano importanti. Al contrario, anche all’interno degli studi economici, si è registrato un interesse, crescente nel tempo, verso l’analisi di questi fattori.

Si è riscontrato un collegamento positivo tra certi tratti culturali più favorevoli a ordinamenti gerarchici della società ed il livello della corruzione. Allo stesso modo, paesi con prevalenza di religione cristiana protestante, meno gerarchica rispetto alla religione cattolica, tendono ad avere un livello medio di corruzione percepita più ridotto. Inoltre, il familismo può favorire la corruzione: se prevale una forte lealtà verso le persone appartenenti al proprio gruppo ristretto, vi è meno interesse per il bene comune, e si è inoltre riscontrata una relazione negativa tra il livello della corruzione e la presenza di fiducia verso individui che non fanno parte delle relazioni familiari o di consolidata conoscenza.

Si è inoltre notato che paesi ove le donne occupano con maggiore frequenza posizioni di potere hanno in media un livello di corruzione più ridotto.

In questo caso, non è semplice trarre conclusioni circa l’effetto di causalità. E’ possibile che le donne siano intrinsecamente meno propense a corrompere e ad essere corrotte. Altrettanto possibile è che il risultato dipenda dalla presenza di un fattore, non osservato, che porti contemporaneamente certe società a dare maggiori opportunità di avanzamento sociale alle donne, e una governance pubblica più efficace e caratterizzata da un livello inferiore di corruzione.