Il Partenariato Pubblico Privato. Creazione di valore per la collettività o strumento di corruzione? A cura dell’Avv. Benedetta Valenti, discente del Master Anticorruzione, Terza Edizione.

A partire dai primi anni ‘90, e sempre di più nel corso degli anni 2000, si è registrato un forte incremento del Partenariato Pubblico Privato (PPP) nei paesi dell’OCSE. Paesi come Regno Unito, Corea, Francia, Australia, Portogallo e Germania ricorrono, infatti, sempre più spesso all’utilizzo dei PPP, per fornire servizi che in precedenza venivano garantiti dal ricorso agli appalti pubblici tradizionali. Anche in Italia, complice la scarsità delle risorse pubbliche, la logica del PPP come alternativa all’appalto pubblico tradizionale si è fortemente diffusa, sulla base del postulato che una condivisione ottimale del rischio con il Partner privato garantisce un migliore value for money per il settore pubblico. In effetti, i dati forniti dall’Osservatorio Nazionale del PPP dal 2002 al 2016 riportano circa 29.000 procedimenti in questo settore, ovvero gare aggiudicate e gare in corso, dell’importo complessivo di quasi 90 miliardi di euro. Ma cosa si intende per PPP e perché uno strumento il cui utilizzo è così incoraggiato dall’Unione Europea e dai paesi OCSE è altrettanto monitorato per l’alto rischio di corruzione?. Senza alcuna pretesa di completezza, data l’estrema vastità dei risultati dottrinali in materia, in questa sede ci si limita a definire il PPP come una forma di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato, formalizzata per mezzo di un contratto a titolo oneroso, volta alla realizzazione di progetti concernenti infrastrutture pubbliche. Esso presenta dei caratteri tipici ed inderogabili, quali il trasferimento al settore privato di determinati rischi connessi al progetto, una particolare attenzione verso i prodotti dell’attività di progettazione nonché l’utilizzo di finanziamenti privati. Inoltre, come recentemente ribadito dal D. Lgs. 18 aprile 2016 n. 50, nei contratti di partenariato pubblico privato, i ricavi di gestione dell’operatore economico provengono dal canone riconosciuto dall’ente concedente e/o da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore, anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna.

La complessa articolazione di questo strumento, l’alta densità di adempimenti, soprattutto dal punto di vista progettuale, nonchè la discrezionalità amministrativa fortemente presente, che presiede in particolare l’individuazione del partner privato, rendono il terreno del PPP uno dei più fertili per la proliferazione della corruzione e lo sviluppo di conflitti di interessi, tali da qualificarlo come sorvegliato speciale dell’Unione Europea.Peraltro, a livello generale, i fenomeni devianti sono così fortemente presenti in questo settore che, a parere di alcuni autori, il mercato della corruzione sarebbe “derivato” dal mercato dei contratti pubblici, in quanto essi sono imperniati sugli stessi soggetti, gli stessi procedimenti di affidamento, gli stessi contratti, le medesime  basi dei valori di scambio. Quello fisiologico è riferito ai contratti da assegnare, quello patologico riguarda la distribuzione dei valori estraibili dalla posizione monopolistica della PA.

La Commissione europea, dal canto suo, ha più volte ricordato, con un implicito cenno di ammonimento, che le pubbliche amministrazioni, quando rivestono il ruolo di parti contraenti, utilizzano danaro pubblico e perseguono la tutela di un interesse anch’esso pubblico, ma operano pur sempre nel mercato e ne subiscono inevitabilmente le logiche ed i meccanismi, compresi quelli distorsivi della concorrenza ed il rischio che si verifichino episodi legati alla corruzione ed al malaffare. Purtroppo, nel campo dei PPP, come d’altronde in tutto il settore del public procurement, bisogna constatare quanto evidenziato da Luciano Hinna, dal momento che l’analisi costi benefici di chi corrompe o è corrotto è ancora molto vantaggiosa a favore di entrambi.

Peraltro, il PPP è spesso protagonista passivo di forti interessi privati e di interferenze e, come ricordato da Emiliano Di Carlo, “il rischio è che anche dove la politica abbia intenzione di cambiamento non riesca ad imporlo, in quanto tali intenzioni sono vanificate dal fatto che i vari livelli dell’amministrazione dipendono da soggetti o organizzazioni esterne che impongono con forme di corruzione di vario genere o con violenza e intimidazione, di utilizzare le risorse pubbliche per interessi privati”. Per far fronte ai dilaganti meccanismi della corruzione, il legislatore europeo ha concepito, non solo con riferimento ai PPP, ma a livello generale, una fitta normativa finalizzata a prevenire tali fenomeni all’interno degli Stati membri. E’ bene rammentare, infatti, che da un lato vi sono i trattati UE, che forniscono i principi generali applicabili all’ambito degli appalti pubblici (tra i quali tutela della concorrenza, libera circolazione e parità di trattamento), e dall’altro, sono stati implementati strumenti specifici quali la nuova generazione di direttive sugli appalti pubblici, ovvero le direttive 2014/23/UE (concessioni), 2014/24/UE (generale) e 2014/25/UE (servizi di pubblica utilità).A ciò si aggiunga che, mentre la Commissione Europea svolge il suo ruolo di “custode” dei trattati, mettendo a fuoco l’attuazione della legislazione europea, altre organizzazioni svolgono importanti ruoli nella lotta alla corruzione. Tra loro, ONG come Transparency International, la Banca Mondiale, il Gruppo di Stati contro la Corruzione del Consiglio d’Europa (GRECO), il World Economic Forum elaborano strategie di prevenzione e di lotta per tutti quegli Stati che si trovano ad affrontare problemi di corruzione Inoltre, meritano di essere menzionati ulteriori strumenti di matrice internazionale come la Convenzione ONU contro la Corruzione del 2003 e la Convenzione OCSE contro la Corruzione del 1997.

Come riportato da Nicoletta Parisi, Consigliere dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), “osservando lo stratificarsi delle non poche norme internazionali di hard e di soft law sembra possibile delineare un emergente modello di prevenzione della corruzione che dal punto di vista strutturale istituzionale, organizzativo e funzionale si propone agli ordinamenti interni sia a livello universale che a livello regionale e continentale come non solo utile ma ineludibile fonte di ispirazione delle politiche nazionali in materia: sempre di più, infatti, il contesto giuridico internazionale si propone come “luogo” non più e non tanto di confronto delle sovranità nazionali, ma di elaborazione di criteri guida per consentire alle singole politiche nazionali di convergere verso modelli se non condivisi almeno capaci di dialogare reciprocamente”.  Sicché, nonostante la corruzione sia ancora da considerare un onnipresente e dannoso flagello, è innegabile che qualcosa si stia muovendo, a livello internazionale e con grande e rinnovato slancio nel settore degli appalti pubblici e del PPP. A ben vedere, nella raccomandazione OCSE sui PPP, datata 2012, è riportato, al punto 12, che “Il governo dovrebbe vigilare sugli sprechi e sulla corruzione garantendo l’integrità del processo di approvvigionamento. Le competenze e i necessari poteri in materia di appalti dovrebbero essere messi a disposizione delle autorità competenti”.

Ed ancora “Per migliorare l’integrità è necessario riconoscere i rischi inerenti all’intero sistema del ciclo degli appalti, sviluppando risposte gestionali adeguate a tali rischi, e monitorando l’impatto delle azioni di mititgazione. L’approvvigionamento nell’ambito dei PPP dovrebbe essere una professione strategica, informata ad una conoscenza dei pertinenti principi commerciali piuttosto che ad una semplice procedura amministrativa nell’ambito di un organismo pubblico. Tale trasformazione richiede lo sviluppo di appropriate conoscenze e la creazione di strumenti a sostegno di un migliore processo decisionale in materia di gestione degli appalti. Il rafforzamento dell’integrità negli appalti pubblici dovrebbe essere collocato in un contesto più ampio all’intero degli obiettivi di gestione del settore pubblico, già discussi nei principi dell’OCSE del 2008 al fine di migliorare l’integrità negli appalti pubblici”.

Sicché, seppur con tutte le deviazioni che la messa in pratica di tale strumento ha comportato, lo spirito del PPP in Europa rimane quello di garantire un canale di sviluppo congiunto del settore pubblico e privato, attraverso la promozione dei principi di trasparenza ed integrità, imprescindibili per il corretto svolgimento della funzione pubblica. A parere di chi scrive, è di primaria importanza identificare i mezzi corretti per conquistare un obiettivo che, come la lotta alla corruzione, è raggiungibile solo con la massima diffusione di una cultura della legalità e dell’etica. La panacea dell’educazione al bene comune, seppur necessariamente modellata sul monito ovidiano gutta cavat lapidem, rimane il punto di partenza condiviso per il settore pubblico e per quello privato in ogni settore ed in qualsivoglia paese del mondo.