In Italia si vuole combattere veramente la corruzione?

A cura del Col. Carmelo Azzarà, discente della I edizione del Master Anticorruzione di Tor Vergata

In Italia si vuole combattere veramente la corruzione?

E’ la domanda che nel corso dell’ultimo anno, che mi hanno visto frequentatore del 1° MASTER in Anticorruzione presso la Facoltà di Economia dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, mi sono posto più frequentemente.

Poco più di venticinque anni fa, quando iniziò la stagione cosiddetta di “mani pulite”, l’Italia si trovò improvvisamente catapultata in una realtà nuova per molti sorprendente, che mise alla luce un sistema corruttivo cosi diffuso che coinvolgeva il mondo della politica, delle Istituzioni, del sistema di controllo e dell’economia con i loro più alti Rappresentanti. Nessun settore ne era estraneo.

Per chi come me si trovò attivamente coinvolto, fu un momento sicuramente unico, esaltante perché si provò a cambiare l’Italia e si era convinti di riuscirci. Venne spazzata via un’intera classe politica e di imprenditori che avevano vissuto nel malaffare. Si pensava, sull’onda di un’iniziale euforia, che “mani pulite” avrebbe risolto il problema in poco tempo, ma non fu cosi. Fu estirpato ciò che era evidente, ma la corruzione era talmente diffusa e ramificata che non bastava solo l’azione repressiva, se pur condita da tanti successi, occorreva una strategia diversa, un’azione a più ampio raggio, diffusa a 360°, che non fosse limitata alla sola attività svolta dalle Procure e dalle Forze di Polizia.

Il particolare momento storico in cui si viveva in quegli anni dopo la caduta del muro di Berlino e il disfacimento di molti regimi dittatoriali, il venir meno di molte dottrine, partiti e leader politici che avevano guidato il nostro Paese dalla fine del secondo conflitto mondiale, le guerre nella vicina ex-Jugoslavia, l’inizio della migrazione di migliaia di profughi (chi non ricorda l’arrivo nel porto di Bari della motonave Vlore con circa ventimila albanesi), le stragi mafiose di Capaci e Palermo, che sconvolsero gli italiani fecero sottovalutare il fenomeno che non fu compreso nella sua gravità

Nonostante questo, il cambiamento aveva avuto inizio e, se pur più lentamente rispetto ad altri Stati, anche il nostro Paese intraprese il lungo viaggio che dopo circa venti anni sta vedendo i suoi frutti in questi anni.

In ambito internazionale per contrastare la corruzione, già a partire dalla seconda metà degli anni novanta, gli Stati più evoluti firmarono una serie di convenzioni, con obblighi più o meno cogenti per i Paesi aderenti, finalizzati alla prevenzione del fenomeno. Le principali furono firmate nell’ambito dell’Unione Europea (Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità Europee – 1995; Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità Europee o degli Stati membri dell’Unione Europea – 1997; Azione Comune sulla corruzione nel settore privato – 1998); dell’OCSE (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions – 1997); del Consiglio d’Europa (Convenzione Penale sulla Corruzione e Convenzione Civile sulla Corruzione – 1999) e dell’ONU (United Nations Convention Against Corruption – UNCAC di MERIDA – 2003). A queste sono state affiancate, nel tempo, degli organismi con il compito principale di monitorare il livello di conformità delle legislazioni di ciascuno Stato firmatario agli standards anti-corruzione e controllare la loro attuazione. Tra i più importanti il “Working Group on Bribery – WGB”, istituito nel 1994 dal CIME (Committee on International Investment and Multinational Enterprises) per l’OCSE e il “Groupe d’Etats contre la Corruption – GRECO”, istituito nel 1999 dal Consiglio d’Europa.

Il nostro Paese, facendo parte delle citate Istituzioni internazionali, ha aderito nel corso degli anni a tutte le principali convenzioni in materia di contrasto alla corruzione anche se la loro pratica attuazione è ancora in corso, nonostante già agli inizi degli anni duemila era stato istituito il Commissariato per la Lotta alla Corruzione. Di fatto l’Istituto non aveva alcun potere reale, era privo di capacità decisoria e scomparve senza che nessuno se ne accorgesse.

Era il frutto di quell’Italia che ha aderito al GRECO (perché costretta) solo nel 2007 a riprova dello scarso interesse che la classe politica ha spesso manifestato nel combattere la corruzione forse perché, dalla lettura dei dati giudiziari pubblicati dagli organi di stampa, l’Italia risultava tra le nazioni con meno condanne in materia di corruzione e vi erano altri fenomeni che destavano più allarme sociale.

Cosa è stato fatto?

Era evidente che questo comportamento omissivo da parte italiana non poteva durare a lungo per il fatto che il nostro Paese, essendo uno degli Stati membri dell’Unione Europea, doveva adottare le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni contenute nelle citate convenzioni e a quelle emanate successivamente. In caso di mancata attuazione delle norme comunitarie, sarebbe andata incontro ad una procedura d’infrazione che poteva essere avviata, a seguito del Trattato di Lisbona – in caso di persistente inadempimento – a partire dal 1° dicembre 2014.

Altri fattori determinanti, che hanno completamente cambiato l’azione di contrasto alla corruzione, sono stati la grave crisi economica scoppiata nel 2008 e una rinnovata coscienza civile che non accetta, non giustifica più atteggiamenti e comportamenti corruttivi prima sopportati.

La classe politica è stata costretta a voltare pagina, emanando a partire dal 2012 una serie di provvedimenti finalizzati alla prevenzione della corruzione che hanno profondamente cambiato l’azione di contrasto. In primis la Legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella P.A.) e gli altri provvedimenti che ne sono il naturale completamento – D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della P.A.) e D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 (Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le P.A. e presso gli enti privati in controllo pubblico). Legge 190 che ha introdotto nel nostro Ordinamento l’Autorità Anticorruzione, attribuendogli il compito di occuparsi della prevenzione del fenomeno, individuandola nella già esistente “Commissione per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza nelle Pubbliche Amministrazioni (CIVIT)”, che condivideva i poteri con il Dipartimento della Funzione Pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. E’ finalmente cambiata la prospettiva. Il Legislatore ha capito che non si può vincere la corruzione puntando solo sulla repressione che, quasi sempre, per l’inadeguatezza del nostro sistema penale, per gli interessi che legano corrotto e corruttore, per le difficoltà investigative, si rivelano nel medio-lungo periodo inefficaci.

La 190 non ha l’obiettivo di combattere la Pubblica Amministrazione ma ha puntato su di essa, vista non più come sede del malaffare ma la base da cui partire, puntando sulle migliaia di pubblici funzionari che quotidianamente adempiono il proprio dovere e che sono coloro in grado di mettere in campo gli strumenti adeguati per prevenire la corruzione al suo interno.

Ha introdotto strumenti e regole, per noi innovativi, ma che già quasi tutti gli Stati più avanzati avevano come la responsabilizzazione della Pubblica Amministrazione (con la redazione del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e la nomina obbligatoria di un Responsabile della Prevenzione della Corruzione), l’implementazione della trasparenza dell’attività amministrativa (secondo gli studi internazionali più accreditati, ritenuta l’argine principale alla corruzione), la garanzia dell’imparzialità dei funzionari pubblici (eliminazione dei conflitti d’interesse).

All’inizio queste novità legislative non hanno funzionato bene perché sono state viste solo come un ulteriore, gravoso adempimento burocratico, come un peso e non come un’opportunità, come un dovere civico e di accountability.

Successivamente, anche in seguito ad alcune vicende giudiziarie che hanno avuto grande impatto internazionale e mediatico (Mose ed Expo), sono state emanate nuove norme che hanno corretto e migliorato la 190, rafforzando e attribuendo all’ANAC nuove funzioni (D.L. 24 giugno 2014, n, 90, che ha soppresso l’“Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi e forniture”, ridifinendo la citata CIVIT, che era stata già ridenominata “Autorità Nazionale Anticorruzione” – ANAC e D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97, entrato in vigore il 23 giugno 2016).

L’obiettivo della nuova Autorità è di svolgere un’azione di prevenzione e contrasto alla corruzione in tutti gli ambiti dell’attività amministrativa, attraverso il controllo sull’applicazione della normativa anticorruzione, sul conferimento degli incarichi pubblici, sulla trasparenza e sull’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici introducendo o modificando una serie di strumenti in materia di vigilanza, consultiva, di indirizzo e regolazione nel settore dei contratti pubblici.

Cosa è cambiato realmente?

Guardando i più diffusi e importanti indici che misurano la corruzione (Corruption Perception Index e Corruption Control Indicator, pubblicati annualmente rispettivamente da Trasparency International e dalla Banca Mondiale), basandosi sulla sua percezione più che fornire una stima sull’entità dei fenomeni corruttivi nei Paesi che osservano, il nostro Paese viene posto agli ultimi posti in Europa e al pari di altri Stati africani o del Centro o Sud America a livello mondiale.

Nello stesso tempo, un altro indice (Global Corruption Barometer, sviluppato da Trasparency) che si basa sull’esperienza – agli intervistati viene chiesto se hanno mai pagato una bustarella, posiziona l’Italia tra i virtuosi, addirittura al di sotto della Svizzera e del Regno Unito.

Guardando i numeri che pervengono dagli uffici giudiziari, invece, si potrebbe pensare che l’Italia stia negli standard dei Paesi più importanti d’Europa. Questi dati però ingannano perché molto viene ancora vanificato dal numero irrilevante di condanne che si ottengono per reati corruttivi, assolutamente insignificanti rispetto alle reali proporzioni del problema, per i processi che non si fanno a causa dei brevi tempi di prescrizione o per le difficoltà che incontrano quotidianamente Procure e Forze di Polizia per carenza di personale, fondi e mezzi.

Per cui possiamo affermare che il fenomeno della corruzione è estremamente difficile da misurare proprio per la sua natura sommersa e perché i risultati disponibili dipendono unicamente da sondaggi di opinione criticabili e capaci di stravolgere le classifiche a seconda della domanda che viene fatta.

Comunque, è innegabile che negli ultimi anni sono stati fatti enormi sforzi in materia, soprattutto per quanto concerne la prevenzione, per creare un sistema che possa affiancare efficacemente il sistema repressivo, finora l’unico ad ottenere dei risultati apprezzabili. Non tutto, quindi, è perduto perché la voglia di cambiamento viene sostenuta e portata avanti in maniera determinante da tutta la società civile, in particolare dal mondo Accademico e degli Ordini professionali.

L’organizzazione di convegni, meeting e dibattiti in materia ne sono la testimonianza e, ancor di più, negli ultimi anni l’istituzione da parte delle più importanti Università italiane di appositi corsi e master, che alimentano un rinnovato senso civico.

Si è capito che la corruzione non è un “male minore”, non coinvolge il solo appalto/gara/atto, ecc, ma ha effetti più ampi; mina la fiducia dei cittadini nelle Istituzioni, altera il gioco democratico, distorce la concorrenza, allontana gli investimenti e causa la fuga dei cervelli all’estero. La lotta alla corruzione non è una scelta per favorire qualcuno e danneggiare altri. La lotta alla corruzione serve alle imprese perché garantisce la concorrenza, favorisce gli investimenti, lo sviluppo e produce ricchezza, senza i quali il nostro Paese non può più andare avanti.

Al termine di questa mia dissertazione posso affermare che c’è stato uno scatto morale del Paese ed è in corso un cambiamento culturale nella società. C’è ancora molto da fare e le continue inchieste giudiziarie in materia lo testimoniano ma il cammino intrapreso è quello giusto. Sicuramente il disegno di legge delega che riforma il processo penale introducendo modifiche al Codice penale, al Codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario, in particolare l’estensione dei termini di Prescrizione per perseguire e sanzionare casi di corruzione estera e l’allungamento del termine finale di prescrizione per alcuni reati di corruzione (articoli 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321, 322-bis) va verso questa direzione.

Adesso sta a noi, scegliere da che parte stare….