Analisi ed andamento del fenomeno corruttivo nell’ultimo decennio
Corruzione e concussione. Un’analisi del fenomeno negli ultimi 10 anni attraverso i dati oggettivi delle denunce e delle condanne giudiziarie, in sede penale, e delle citazioni a giudizio e delle condanne, in sede contabile.
A cura dell’Avv. Irene D’Angeli
La corruzione è un fenomeno complesso, dinamico e multidimensionale e, proprio per questo, come è stato ben sottolineato in una circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica (circolare n. 1 del 25.01.2013), la parola “corruzione” possiede un carattere polisemico.
La stessa Legge n. 190/2012, da un lato, quando fa riferimento all’attività di prevenzione utilizza un concetto di corruzione in senso lato, “comprensivo delle svariate situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontra l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati” mentre, dall’altro, quando si riferisce alle condotte di corruzione penalmente rilevanti rinvia alle qualificazioni tecniche contenute nel Codice penale.
Le situazioni rilevanti sono, quindi, evidentemente più ampie di quelle rientranti nella nozione penalistica e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la Pubblica Amministrazione disciplinati nel titolo II, capo I del Codice penale, ma anche le situazioni in cui, a prescindere dalla rilevanza penale, venga in evidenza un malfunzionamento della Pubblica Amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite (c.d. maladministration).
Alle difficoltà ed ambiguità semantiche del termine “corruzione” corrispondono altrettante difficoltà di misurazione del complesso fenomeno in esame.
Il fenomeno corruttivo, per sua stessa natura, è difficilmente misurabile, soprattutto in termini di costi. Infatti, l’utilizzo esclusivo di tecniche “econometriche”, funzionali a quantificare i costi economici della corruzione, si riduce ad un approccio limitato e parziale in quanto non considera gli elevati costi indiretti che produce il fenomeno. L’unico approccio possibile, pertanto, è quello di un’ “analisi multivariata”.
In questo senso, sono riscontrabili, nel panorama nazionale ed internazionale, numerosi strumenti e tecniche di misurazione della corruzione che possono, rispettivamente, produrre degli indicatori soggettivi od oggettivi della corruzione.
Rientrano nella prima categoria degli indicatori soggettivi i criteri basati sulle statistiche giudiziarie, i criteri di percezione come il “Corruption Perception Index” (CPI) elaborato da Trasparency International o il “Corruption Control Indicator” elaborato dalla World Bank ed i criteri basati sulle misure di vittimizzazione come il “Global Corruption Barometer”.
Fanno parte, invece, della categoria degli indicatori oggettivi, per esempio, il metodo sviluppato da Golden e Picci e le misure giudiziarie. Quest’ultime, nella loro duplice forma di denunce/citazioni e delle condanne/sentenze vengono di frequente utilizzate per “fotografare” ed analizzare l’evoluzione dei reati di corruzione nel tempo ed a livello territoriale.
L’analisi dell’andamento del fenomeno corruttivo contenuta in questo articolo, con specifico riferimento ai reati di corruzione e di concussione, prenderà le mosse proprio dai dati oggettivi contenuti nelle denunce e nelle condanne, in sede penale, estrapolati dalle 165 Procure e dal Casellario Giudiziale Centrale e dai dati oggettivi contenuti nelle citazioni a giudizio e nelle condanne, in sede contabile, riepilogate nelle appendici alle Relazioni annuali estese dal Procuratore Generale della Corte dei Conti in occasione della cerimonia di Inaugurazione dell’Anno Giudiziario e prendono come lasso temporale di riferimento l’ultimo decennio.
L’obiettivo di chi scrive è quello di tratteggiare l’andamento del fenomeno corruttivo, grossomodo negli ultimi dieci anni, utilizzando dei dati oggettivi e non soltanto percepiti e prendendo come campione gli specifici reati di concussione e di corruzione.
Le fonti giudiziarie che verranno prese in esame comprenderanno:
- i dati relativi alle denunce ed alle sentenze passate in giudicato dei reati di corruzione e concussione, forniti, rispettivamente, dalle 165 Procure e dal Casellario Giudiziale Centrale, registrati tra il 2006 ed il 2011, elaborati poi dall’ANAC;
- i dati relativi alle denunce ed alle condanne per i reati di corruzione e concussione, contenuti nelle Relazioni del SAeT al Parlamento, raccolti per mezzo dello SDI e riferibili al periodo 2004-2010;
- ed, infine, i dati relativi alle citazioni a giudizio ed alle condanne della Magistratura contabile, dal 2007 al 2016, riepilogate nelle varie appendici annuali alle Relazioni estese dal Procuratore Generale della Corte dei Conti in occasione della cerimonia di Inaugurazione dell’Anno giudiziario.
A tale stregua, ed aprendo l’analisi considerando le denunce e le condanne penali per i reati di corruzione e concussione, si può sostenere che, tra il 2006 ed il 2011, il fenomeno corruttivo in Italia era, in buona sostanza, stabile. Infatti, il numero dei reati di concussione denunciati è aumentato dallo 0.43% nel 2006 allo 0.72% nel 2011, registrando il valore più alto nel 2009. Quanto, invece, ai reati di corruzione denunciati si è registrata una diminuzione, dall’1.59% nel 2006 all’1,24% nel 2011, con un picco di 2.01% nel 2009.
E’ interessante segnalare come l’analisi della corruzione e della concussione in Italia conduca a riscontrare una differente distribuzione del fenomeno tra le varie Regioni italiane che risulta più grave al Centro-Sud e nelle Isole.
Per ciò che concerne, invece, il numero dei condannati per corruzione esso è diminuito notevolmente dal 2007 al 2011 (da 749 a 458), mentre quello dei condannati per concussione si è triplicato (passando da 134 a 344).
Anche con riferimento a questi ultimi dati, è interessante notare la differente distribuzione delle condanne tra le diverse Regioni italiane. Il numero dei condannati per concussione è raddoppiato dal 2007 al 2011 nelle regioni del Nord, ha registrato un andamento oscillante nel Centro ed è aumentato considerevolmente nel Sud e nelle Isole dove ha assunto i valori più elevati.
Il numero dei condannati per corruzione, invece, è diminuito in tutte le macro-aree.
Passiamo, ora, in rassegna i dati contenuti nelle Relazioni al Parlamento che il “Servizio Anticorruzione e Trasparenza” (SAeT), operativo presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, ha presentato, nel 2009 e nel 2010, per tentare di misurare parte del fenomeno della “corruzione scoperta”, prendendo in esame il periodo che va dal 2004 al 2008.
Il sistema principale di rilevazione della “corruzione scoperta”, e di cui si è servito il SAeT per l’elaborazione dei suoi report, è lo SDI, sistema d’indagine del Ministero dell’Interno entrato a regime nel 2004. Tale sistema è alimentato da tutte le denunce presentate presso la totalità degli uffici di polizia giudiziaria: Carabinieri e Polizia, Direzione Investigativa Antimafia (DIA), Guardia di Finanza, Corpo Forestale dello Stato, Corpi di polizia locali e Capitanerie di porto.
Purtroppo lo SDI non cattura le diverse dimensioni della “corruzione scoperta”, ma solo quella parte del fenomeno che si traduce in una denuncia alle Forze di polizia.
Esistono, infatti, altre fonti che non confluiscono nello SDI come, per esempio, le fattispecie rilevate dalla Corte dei conti che non vengono denunciate alla Polizia giudiziaria e che verranno analizzate nel prosieguo.
Anche la prima Relazione del SAeT, così come la differente analisi svolta sopra ed avente ad oggetto le denunce e le condanne in sede penale tra il 2006 ed il 2011, ha messo in luce il dato dell’omogeneità del fenomeno corruttivo nell’arco temporale preso in esame (2004-2008).
Le denunce complessive di reati contro la P.A. si sono, di fatti, mantenute pressoché costanti, ad eccezione di un picco nell’anno 2006.
Le tipologie di denunce di reati contro la P.A. più significative avevano ad oggetto il reato di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (32%) e quello di abuso d’ufficio (27%), mentre le denunce relative ai reati di corruzione e concussione costituivano una percentuale molto ridotta rispetto al totale e rinvenibile nel 12%, forse dovuta anche ad una scarsa propensione alla denuncia.
Per quanto riguarda l’individuazione delle Regioni con il maggior tasso di denunce di reati collegati alla corruzione anche il SAeT ha constatato una maggiore concentrazione del numero delle denunce al Sud, in particolare in Sicilia, Campania,Puglia e Calabria. Mentre il Nord-Italia registrava il minor numero di denunce, in particolare in Valle d’Aosta, Liguria, Friuli e Trentino.
Il dato della stabilità ed omogeneità delle denunce per corruzione e concussione viene ribadito, altresì, dalla seconda Relazione del SAeT, presentata al Parlamento nel 2010, dove viene letteralmente affermato che “le denunce per corruzione e concussione sono stabili da 7 anni”.
Onde evitare di incorrere in errori grossolani od in equivoci dovuti, come si è voluto specificare in premessa, alle oggettive difficoltà di misurazione del complesso fenomeno della corruzione si desidera sottolineare che molti dati circolanti in tema di dimensione quantitativa del fenomeno sono completamente inesatti, come l’asserita percentuale delle denunce per corruzione e concussione che sarebbero vertiginosamente aumentate nel 2009 toccando, rispettivamente, il 226% ed il 153%.
Gli unici dati disponibili, secondo il SAeT sono quelli resi disponibili dallo SDI che, segnalano, al contrario, un andamento stazionario dal 2004 al 2010. Equivoco paragonabile a quello, poi smentito, del costo della corruzione in Italia che era stato stimato in 60 miliardi di euro!
La Relazione del SAeT del 2010, al pari di quella del 2009, conferma un universo criminale completamente diverso da quello che viene continuamente ed erroneamente propinato. Infatti, anche la seconda Relazione del SAeT conferma l’esiguità delle denunce per corruzione e concussione, già messa in luce dalla Relazione precedente, che continuano ad essere estremamente contenute rispetto al totale annuale dei reati contro la P.A. registrati.
La percentuale complessiva delle denunce per corruzione e concussione, nel periodo 2004-2010, era del 7% con 1.820 denunce per corruzione e concussione sui 25.537 reati contro la P.A. Questa prospettiva rimane immutata anche se si prendono in considerazione i dati relativi alle persone effettivamente denunciate per i reati di corruzione e concussione nel periodo 2004-2010: 2.005 denunciati, ossia l’1.9 % del totale dei denuncianti per reati contro la P.A., per una media annua pari a 280 pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio ritenuti responsabili della violazione dell’art. 317 c.p., in pratica un dipendete pubblico denunciato ogni 12.500 dipendenti.
Alle stesse conclusioni si perviene se si analizzano i dati relativi ai delitti consumati di corruzione e concussione nel periodo 2004-2010.
Procedendo con il confrontare, anno per anno, i dati relativi alla corruzione ed alla concussione, osserviamo che nel 2004 i delitti consumati di corruzione e concussione, registrati dal “Sistema di Indagine della Direzione Centrale della Polizia Criminale – Servizio di Analisi Criminale del Ministero dell’Interno”, sono stati, rispettivamente, 158 per la corruzione e 138 per la concussione su un totale di 3.403 reati contro la P.A.
Addirittura, tra il 2005 ed il 2006, si registra una diminuzione dei reati consumati di corruzione e concussione passando, rispettivamente, da 126 reati consumati di corruzione nel 2005 (su un totale di reati contro la P.A. pari a 3.550) a 112 nel 2006 (su un totale di reati contro la P.A. pari a 5.498!) e da 115 reati consumati di concussione nel 2005 (sempre su un totale di reati contro la P.A. pari a 3.550) ad 86 nel 2006 (di nuovo su un totale di reati contro la P.A. pari a 5.498).
Tra il 2007 ed il 2009 si è registrato un lieve aumento, pressoché costante nei 3 anni, passando dai 128 reati consumati di corruzione e dai 130 reati consumati di concussione nel 2007 (su un totale di reati contro la P.A. pari a 3.367) ai 171 reati consumati di corruzione ed ai 140 reati consumati di concussione nel 2009 (su un totale di reati contro la P.A. pari a 3.230).
Nel 2010, infine, si è registrato un ulteriore calo che ha rilevato solo 96 delitti consumati di corruzione e 127 di concussione su un totale di reati consumati contro la P.A. pari a 3.076. Effettuando, infine, un’ulteriore analisi ed un ulteriore studio sui dati sopra riportati, notiamo che il totale dei reati consumati di corruzione, tra il 2004 ed il 2010, ammonta a 939 e quello dei reati consumati di concussione addirittura a soli 881, su un totale di 25.537 reati consumati contro la P.A.
Ciò conferma ancora una volta che le due violazioni di cui sopra costituiscono annualmente soltanto una parte estremamente contenuta rispetto al totale dei reati registrati contro la P.A.
I dati elaborati poc’anzi e provenienti dal Ministero dell’Interno grazie al Sistema di Indagine (SDI) e quelli forniti dal Ministero della Giustizia, trattati all’inizio dell’analisi de qua, non presentano alcuna significativa differenza: i soggetti per i quali il Pubblico Ministero ha richiesto l’esercizio dell’azione penale sono, di fatto, identici a quelli dei denunciati dalle Forze di Polizia. Trattasi di lievi differenze.
Per quanto concerne la lettura su base geografica della fenomenologia criminale non vengono alla luce profili di particolare rilevanza, se non una accentuazione del fenomeno, quanto al delitto di corruzione nel corso del 2009, in Campania, Sicilia e Veneto. Emergono, comunque, alcuni aspetti interessanti: tra questi, i numeri esigui di Valle d’Aosta, Basilicata, Friuli, Trentino e Marche in tema di corruzione e concussione.
In conclusione, in materia penale, su 3.000 reati all’anno consumati in media contro la P.A. negli ultimi 7-10 anni, meno del 10% fanno riferimento ad episodi di corruzione e concussione.
Numericamente, 300 reati all’anno registrati per corruzione e concussione significano 1 delitto ogni 12mila dipendenti pubblici.
Circa il 40% fa riferimento al reato di abuso d’ufficio mentre un ulteriore 40% ad illeciti commessi da soggetti privati che “hanno scambiato la P.A. per il proprio conto corrente con fido illimitato”.
L’analisi si conclude trattando i dati estrapolati dall’ultima fonte giudiziaria che si è presa in considerazione per la redazione del presente articolo: il numero o le percentuali delle citazioni e delle sentenze emesse dalle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti in materia di danno erariale, nelle ipotesi di reato di corruzione e concussione, riepilogate nelle varie appendici annuali alle Relazioni estese dal Procuratore Generale della Corte dei Conti in occasione della cerimonia di Inaugurazione dell’Anno giudiziario.
Analizzando le appendici alle Relazioni annuali del P.G. della Corte dei Conti, dall’anno 2007 al 2016, si può constatare e, sostanzialmente confermare, quanto sostenuto analizzando le altre fonti giudiziarie trattate sopra.
Infatti, avuto riferimento alle citazioni emesse in materia di danno da reato di corruzione e concussione e quindi al relativo rapporto percentuale tra reato ed il totale delle sentenze, si può rilevare addirittura una diminuzione: si è passati da 197 citazioni (10,3%) nel 2007 a 47 citazioni (12,2%) nel 2016.
Identica conclusione per quanto concerne il numero delle sentenze di condanna ed il relativo rapporto percentuale tra reato ed il totale delle citazioni: si è passati da 170 sentenze di condanna per corruzione e concussione (14,9%) nel 2007 a 36 sentenze di condanna (12,4%) nel 2016.
Nell’arco dei dieci anni considerati, ovviamente, si sono registrate delle oscillazioni date da leggeri aumenti o da leggere diminuzioni del numero delle citazioni e delle sentenze ma che sono rimasti pressoché stabili nell’ottica dello studio dell’andamento del fenomeno corruttivo.
Nel decennio, infatti, le percentuali tra il numero dei reati di corruzione e di concussione ed il totale delle sentenze di condanna si sono sempre aggirati tra il 9% ed il 18%, così come le percentuali tra il numero dei reati ed il totale delle citazioni non ha mai superato il 22%.
Prendendo in considerazione, ad esempio, i dati contenuti nell’appendice dell’ultima Relazione annuale del 2016, per quanto riguarda le citazioni emesse in materia di danno da reato, se ne trae che nel corso di tutto l’anno 2015 il totale delle citazioni per corruzione e concussione ammonta a 47 (soltanto il 12% del totale delle citazioni), mentre le citazioni per truffa e falso sono ben 165 (il 43%), quelle per peculato ed appropriazione indebita 93 (il 24,2%), quelle per abuso d’ufficio 14 (il 3,6% ) ed, infine, quelle per altri reati 65 (il 16,9%).
Per ciò che attiene, invece, alle sentenze in materia di danno da reato riferibili a tutto l’anno 2015, quelle per corruzione e concussione rappresentano il 12,4% del totale, ossia soltanto 36.
Le sentenze per truffa e falso ammontano a ben 112 (il 38,5%), quelle per peculato ed appropriazione indebita a 54 (il 18,6%), quelle per abuso d’ufficio a 13 (il 4,5%) e gli altri reati contro la P.A. a 76 (il 26,1%).
A conclusione di questo excursus analitico, si può certamente affermare che il livello di corruzione percepito è assai distante dall’effettivo numero di denunce, citazioni e sentenze realmente registrate, sia in sede penale che contabile.
Desidero terminare il mio articolo con una frase che racchiude e rispecchia il focus di tutta l’analisi da me svolta:
“la corruzione è un male vecchio quanto l’uomo. Anche nel più bello dei paradisi terrestri c’è sempre un serpente pronto a corrompere e qualcuno disponibile a farsi corrompere.
Il nostro non è un paradiso terrestre e ci sono tremilioni e seicentocinquantamila dipendenti pubblici, per la stragrande maggioranza onesti e corretti, che per colpa di alcuni vedono rovinare l’immagine del proprio ambiente di lavoro”.
Alla luce di tutte le sopra menzionate argomentazioni, la lotta alla corruzione dovrebbe ambire a diventare una vera e propria “cultura da indossare” non solo nel campo della Pubbliche Amministrazioni ma anche in quello dell’opinione pubblica.
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