La Corte dei Conti europea. L’analisi degli strumenti finanziari: le problematiche e la necessità di mobilitare fondi aggiuntivi (Relazione speciale n. 19/2016).

A cura dell’Avv. Cirina Daniele

1. Aspetti generali

L’Unione Europea si trova oggi davanti a sfide importanti, come la ripresa economica e finanziaria e la gestione della crisi dei profughi, a tale fine i responsabili dei poteri decisionali dell’Unione devono massimizzare l’efficienza e l’efficacia dei fondi del bilancio comunitario (che rappresenta meno dell’1% del prodotto interno lordo dell’Unione).

Tra i fondi del bilancio comunitario, particolare risalto rivestono gli strumenti finanziari che sono un mezzo per erogare un sostegno economico-monetario, che può assumere la forma di prestiti, garanzie e investimenti azionari. Se attuati correttamente, gli stessi, offrono diversi vantaggi specifici rispetto alle sovvenzioni, tra i quali si segnala l’effetto moltiplicatore.

La regola che i prestiti vadano rimborsati, le garanzie svincolate o gli investimenti azionari restituiti dovrebbe influire anche sul comportamento dei destinatari finali, determinando un migliore impiego dei fondi pubblici e riducendo la probabilità che si instauri una dipendenza dal sostegno pubblico. A tal fine, nel regolamento finanziario rivisto nel 2012, è stata fornita, per la prima volta, una definizione generale degli strumenti finanziari, che è stata poi utilizzata nei regolamenti sui vari settori per il periodo di programmazione 2014-2020.

Relativamente all’esecuzione del bilancio UE, la stessa, può avvenire in collaborazione con gli stati membri (gestione concorrente, come nel caso della politica di coesione), gestione diretta (ad opera dei servizi della Commissione o tramite le agenzie esecutive) o gestione indiretta (affidando compiti di esecuzione del bilancio a paesi terzi od altri organismi). Tali ultime due modalità costituiscono la gestione centralizzata. Per questi strumenti la Commissione, con i suoi partner, è direttamente coinvolta nella progettazione, nello sviluppo della strategia di investimento e nella dotazione di capitale; mentre la decisione sull’istituzione di questi strumenti è di competenza delle autorità di bilancio (Parlamento Europeo e Consiglio) sulla base, comunque, di una proposta della Commissione.

Nella gestione degli strumenti finanziari, particolare importanza rivestono il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) e la Banca europea per gli investimenti (BEI) che godono di uno statuto speciale, dal momento che possono essere nominati gestori di fondi in assenza di una procedura di appalto pubblico.

Aspetto di particolare rilievo è che i fondi dell’UE sottoposti a gestione concorrente sono considerati parte dei bilanci nazionali o regionali e, in quanto tali, sono potenzialmente soggetti al controllo sugli aiuti di stato; quindi, nel dare attuazione allo strumento finanziario, le autorità di gestione devono assicurare il rispetto della normativa in materia, dimostrando per ciascuno strumento che sia conforme alla normale prassi di mercato oppure che costituisca un aiuto oggetto di esenzione. Gli strumenti finanziari a gestione centralizzata, invece, non ricadono nel campo di applicazione di questa normativa, non essendo soddisfatta la principale condizione di cui all’art 107 del TFUE, relativa agli aiuti “concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali”.
Durante il periodo di programmazione 2007-2013 hanno fatto ricorso a strumenti finanziari 25 stati membri dell’UE su 28, non essendosi avvalsi di questo meccanismo di finanziamento solo la Croazia, l’Irlanda ed il Lussemburgo. In tutta l’Unione erano stati istituiti 972 strumenti finanziari del FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e 53 dell’FSE (Fondo Sociale Europeo), di questi 903 sono fondi specifici del FESR e 49 sono fondi specifici dell’FSE.
Nel periodo di programmazione 2014-2020, invece, i Fondi strutturali e di investimento europei (SIE) sono la principale fonte di finanziamento per investimenti in conto capitale e infrastrutture, con una dotazione finanziaria complessiva di circa 450 miliardi di €uro.

2. L’Audit della Corte

Nel proprio audit la Corte ha esaminato e valutato se gli strumenti finanziari abbiano costituito un meccanismo valido ed efficiente per dare attuazione al bilancio dell’UE nel periodo 2007-2013, tale analisi ha riguardato i settori della politica regionale–sociale–dei trasporti e dell’energia.
Tra le altre cose gli auditor hanno esaminato in quale misura i 1.025 strumenti del FESR e dell’FSE hanno sfruttato la propria dotazione di capitale per offrire varie forme di sostegno finanziario ai destinatari finali e hanno, anche, analizzato quali fattori abbiano contribuito ai bassi tassi di esborso ai destinatari finali durante il periodo 2007-2013.

Preliminarmente si sottolinea come, l’analisi dei dati più recenti, abbia mostrato come un numero significativo di paesi incontri delle difficoltà nell’impiegare le dotazioni di capitale degli strumenti finanziari.
Un ulteriore aspetto problematico emerso è che per gli strumenti finanziari a gestione centralizzata istituiti nel periodo 2007-2013 non sussisteva l’obbligo di eseguire una valutazione delle esigenze di mercato che, come rilevato, dovrebbe poggiare su ipotesi di fondo razionali e realistiche dal momento che, altrimenti, gli strumenti potrebbero non essere idonei a fronteggiare le esigenze reali del mercato, dando luogo a sovracapitalizzazione dello strumento e/o ad un impatto finale modesto, se non nullo. Per porre rimedio a questa problematica il nuovo regolamento finanziario (dal 1 gennaio 2013) ha imposto che la valutazione ex ante sia obbligatoria anche per tutti i nuovi strumenti a gestione centralizzata però, tale valutazione, non comprende né una analisi degli insegnamenti appresi, né la possibilità di riesame in caso di importanti mutamenti socio-economici.

3. L’effetto moltiplicatore

Come sopra rappresentato uno dei principali vantaggi degli strumenti finanziari è la possibilità di attrarre altri finanziamenti, cioè ulteriori fondi pubblici e privati, che possono concorrere alla dotazione iniziale di capitale. Tale effetto, è anche indicatore della performance di uno strumento finanziario, relativamente alla capacità di attrarre fondi aggiuntivi.

In concreto, nel periodo 2007-2013, sono state riscontrate delle difficoltà nell’individuare l’effetto moltiplicatore esercitato dagli strumenti finanziari; a tal fine la Corte impone agli stati membri (nel periodo 2004-2020) di specificare la previsione di tale effetto per ciascuno strumento, in maniera tale da fornire alla Commissione dati utili per verificare la rispondenza dell’effetto moltiplicatore effettivo a quello programmato.

Inoltre la Corte ha evidenziato che, nel periodo 2007-2013, il settore privato è rimasto riluttante a investire in strumenti finanziari perchè considerati sottoposti ad una regolamentazione troppo rigida.

4. Ritardi nell’attuazione degli strumenti finanziari

Gli auditor hanno, anche, evidenziato come la maggior parte dei ritardi nell’attuazione degli strumenti finanziari sia dovuta a:

• –  Lenta strutturazione interna degli stessi,
• –  Lunghe trattative con gli intermediari finanziari,
• –  Complesse procedure di appalto pubblico,
• –  Incertezza circa la conformità alla normativa sugli aiuti di stato
• – Difficoltà di ottenere contributi dal settore privato;

queste problematiche, evidenzia la Corte, potevano essere evitate se la Commissione avesse adottato, in tema, degli orientamenti più completi e tempestivi. A tale fine, durante il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha predisposto dei programmi di formazione per i funzionari degli stati membri anche finalizzati alla diffusione delle buone pratiche.

5. Costi e commissioni gestione strumenti finanziari

Relativamente a questa tematica gli auditor hanno evidenziato come la media dei costi e delle commissioni di gestione degli strumenti finanziari a gestione centralizzata e dei fondi di investimento del settore privato è stata inferiore a quella relativa agli strumenti del FESR e dell’FSE (se confrontati al sostegno finanziario erogato ai destinatari finali entro la fine del 2014). A tale fine (dal 2014) gli stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione una relazione sull’attuazione degli strumenti finanziari, quale parte della relazione annuale di attuazione (nella quale le autorità di gestione sono tenute a riferire i costi e le commissioni di gestione).

Aspetto di particolare importanza è che, però, non sono previste penali in caso di performance insoddisfacente; quindi, paradossalmente, stante l’attuale sistema, possono ottenere la massima remunerazione persino i gestori di fondi che conseguono rendimenti negativi.

6. Conclusioni e raccomandazioni

Nel complesso, osserva la Corte il sostegno fornito ai destinatari finali tramite gli strumenti finanziari offre vantaggi significativi rispetto alle sovvenzioni, poiché ogni €uro di finanziamento erogato tramite tali strumenti può essere utilizzato, in linea principio più di una volta.
L’audit della Corte ha permesso di individuare diverse problematiche importanti che hanno limitato l’efficienza degli strumenti di cui sopra, in particolare:

• ‒  “un numero significativo di strumenti finanziari del FESR e dell’ FSE era sovradimensionato (fattore che ha contribuito alla sovracapitalizzazione iniziale);
• ‒  gli strumenti finanziari non sono riusciti ad attrarre capitali privati;
• ‒  solo un numero ristretto di strumenti finanziari del FESR e dell’FSE è riuscito a fornire sostegno finanziario rotativo;
• ‒  gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, i costi e le commissioni di gestione, sono stati elevati rispetto al sostegno finanziario effettivamente erogato ai destinatari e risultavano anche notevolmente superiori rispetto agli strumenti sottoposti a gestione centralizzata od ai fondi di investimento del settore privato(1)”;

Comunque, alla fine della propria analisi, la Corte ha osservato che sulla base dell’esperienza maturata del periodo 2007 – 2013, il quadro normativo per il periodo di programmazione 2014- 2020 è stato migliorato, anche se permangono ancora diverse problematiche. A tal fine, la Corte, tra le altre, propone che:

• –  “la valutazione ex ante della Commissione per gli strumenti a gestione centralizzata comprenda un’analisi degli insegnamenti appresi fino a quel momento;
• –  la Commissione, oltre agli insegnamenti appresi, valuti per tutti gli strumenti finanziari a gestione centralizzata l’effetto, sugli stessi, dei mutamenti socio–economici;
• –  la Commissione e gli stati membri ottimizzino le dimensioni dei fondi specifici del FESR e dell’FSE per beneficiare, ove possibile, dei significativi risparmi sui costi di gestione di tali fondi. Agli stati membri andrebbero forniti ulteriori orientamenti sul modo in cui istituire detti strumenti finanziari;

   

• –  nel regolamento finanziario (e successivamente nei regolamenti settoriali), la Commissione fornisca una definizione dell’effetto moltiplicatore degli strumenti finanziari applicabile a tutti i settori del bilancio UE, che operi una netta distinzione tra l’effetto moltiplicatore sui contributi pubblici nazionali e privati nell’ambito del PO e/o l’effetto moltiplicatore sui contributi di capitale pubblici o privati aggiuntivi, che tenga conto della tipologia di strumento in causa;
• –  per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE nell’ambito del periodo di programmazione 2007- 2013, la Commissione faccia sì che, alla chiusura, gli Stati membri forniscano dati completi e attendibili sui contributi privati alle dotazioni di capitale, sia tramite i PO sia in aggiunta a essi;
• –  per gli strumenti finanziari del FESR e dell’FSE, la Commissione fornisca agli Stati membri ulteriori orientamenti sul modo migliore di applicare le disposizioni relative al trattamento preferenziale per attrarre maggiori capitali privati, senza assegnare rischi eccessivi ai finanziatori pubblici che contribuiscono alla dotazione degli strumenti finanziari;
• –  la Commissione emani orientamenti su come disciplinare l’utilizzo degli strumenti finanziari anche nel periodo di programmazione successivo, in particolare per i casi in cui i gestori di fondi siano selezionati in virtù di un appalto pubblico;
• –  per quanto concerne la remunerazione dei gestori di fondi basata sulla performance nel periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione formuli una proposta legislativa che riveda le disposizioni esistenti nel regolamento, per rafforzare l’effetto incentivante di tale regime;
• –  nel negoziare gli accordi di finanziamento, le autorità di gestione degli Stati membri facciano ampio ricorso agli elementi esistenti di remunerazione per i gestori di fondi che sono basati sulla performance(2)”;

2 L’esecuzione del bilancio UE tramite gli strumenti finanziari: insegnamenti utili del periodo di programmazione 2007-2013 – Relazione speciale n. 19/2016, pagg. n. 77 e ss;