Maladmistration, appalti e monopoli

A cura del Dott. Antonio Ricci, discente del Master Anticorruzione di Tor Vergata

Di recente è apparso l’ennesimo articolo di stampa sulla gestione dei rifiuti nella Capitale. Nel corso del 2016 gli impianti riconducibili a Manlio Cerroni[1] hanno trattato circa 426 mila tonnellate di rifiuti indifferenziati[2] sui 965 mila complessivamente lavorati a Roma. Il tema dello smaltimento dei rifiuti nella Capitale si trascina ormai da anni. E’ dal 2009, riporta l’articolo, che Ama (la municipalizzata per l’ambiente di Roma Capitale) affida alle aziende di Cerroni circa metà dei rifiuti sulla base di accordi “alla buona”, senza cioè alcuna procedura d’appalto. Condizione questa al di fuori di qualsiasi norma italiana ed europea. Lo sorso mese di aprile, dopo una lunga serie di ricorsi, è scattato, a carico di tali aziende, il commissariamento per mafia. A seguito dell’interdittiva antimafia, il Prefetto di Roma ha nominato un commissario straordinario per la gestione delle aziende di Cerroni che avevano in essere rapporti con Ama. Recentemente, il Presidente dell’ANAC, considerata la imminente scadenza del mandato del Commissario, ha proposto una soluzione ponte per riportare la situazione della gestione dei rifiuti della Capitale alla normalità. Dalle ultime notizie di cronaca[3] risulta che al termine di un incontro svoltosi nella sede della Prefettura di Roma, alla presenza del Presidente dell’ANAC e della  Sindaca di Roma, è stato firmato un contratto-ponte di 18 mesi fra Ama e Commissario prefettizio per l’utilizzo degli impianti di Cerroni, il tempo necessario per permettere al Campidoglio di bandire una regolare gara d’appalto.

Il quotidiano riporta i commenti entusiastici dei partecipanti. “E’ un momento importante per il ripristino della legalità … perché al termine del periodo previsto il servizio verrà finalmente assegnato, in maniera trasparente tramite una gara pubblica ”, ha affermato Cantone, mentre la Sindaca ha dichiarato: “Fino ad ora per gestire il trattamento dei rifiuti nella Capitale ci sono state solo strette di mano. Mai una gara o un appalto. Finalmente ripristiniamo la legalità nella nostra città.”

Certamente non si può che essere soddisfatti per il risultato raggiunto, ma viene spontaneo chiedersi: come si è potuti giungere ad una tale situazione?

Ciò che maggiormente risalta in questa vicenda è la condizione di monopolio del gruppo Cerroni nel trattamento dei rifiuti della Capitale. Tale posizione, come rappresentato anche nei recenti articoli apparsi sui quotidiani, ha posto il Comune di Roma in una situazione di debolezza. Il Campidoglio ha dovuto trattare con tale gruppo e solo con esso per smaltire una consistente parte dei rifiuti sul proprio territorio.

Il monopolio venutosi a creare scaturisce da politiche poco lungimiranti che hanno permesso lo sviluppo di un unico operatore nello specifico settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Più in generale è mancata, da parte delle amministrazioni locali, una programmazione di lungo termine, volta alla scelta delle tecnologie più idonee al trattamento dei rifiuti urbani che permettesse di superare la semplice, oltre che non più praticabile, posa in discarica degli stessi.

Ma anche volendo affidare all’esterno lo smaltimento degli stessi, attraverso una gestione oculata degli appalti si sarebbe potuto favorire la crescita di altre imprese che, nel tempo, avrebbe garantito una maggiore concorrenza con conseguente aumento dell’efficienza (minori costi e/o maggiore qualità) nella gestione del servizio.

La teoria economica, infatti, ha da tempo studiato questa peculiare forma di mercato evidenziando che i monopoli avvantaggiano le imprese a danno dei consumatori determinando un’allocazione inefficiente delle risorse.

Inoltre, secondo il modello di Klitgaard[4], il monopolio è una delle condizioni che favorisce i fenomeni corruttivi: “Che l’attività sia pubblica, privata o no-profit, …., si tenderà a trovare corruzione allorché taluno abbia il monopolio del potere su beni o servizi, la discrezionalità di decidere se si possa ed in che misura ottenerli e non sia ‘accountable’” ovverosia non abbia obblighi di rendicontazione o non vi sia una forma di responsabilità legata al suo operato[5].

Anche il Legislatore europeo, nella direttiva 2014/24 sugli appalti ha posto l’attenzione sulla necessità di favorire la concorrenza: “… per rafforzare la concorrenza, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero in particolare essere incoraggiate a suddividere in lotti i grandi appalti. Tale suddivisione potrebbe essere effettuata su base quantitativa, facendo in modo che l’entità dei singoli appalti corrisponda meglio alla capacità delle PMI, o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni presenti, per adattare meglio il contenuto dei singoli appalti ai settori specializzati delle PMI o in conformità alle diverse fasi successive del progetto. … Dato il potenziale delle PMI per la creazione di posti di lavoro, la crescita e l’innovazione, è importante incoraggiare la loro partecipazione agli appalti pubblici, sia tramite disposizioni appropriate nella presente direttiva che tramite iniziative a livello nazionale”.

Sul punto, il Nuovo Codice degli appalti, all’art 51 ha previsto espressamente che al fine di favorire l’accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali ovvero in lotti prestazionali. Il valore dei lotti deve essere adeguato in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese. Le stazioni appaltanti devono motivare la mancata suddivisione dell’appalto in lotti.

Occorre, quindi, una riduzione o, comunque, un’accurata regolamentazione delle situazioni di monopolio, mettendo in atto tutti gli strumenti a disposizione affinché in futuro non si ripresentino situazioni del genere, foriere di ingenti danni alla collettività.

                                                                                                                      Antonio Ricci

[1] Noto imprenditore romano titolare di aziende specializzate nel trattamento dei rifiuti.

[2] Quotidiano “La Repubblica” del 22/09/2017.

[3] http://roma.repubblica.it/cronaca/2017/09/27/news/rifiuti_a_roma_firmato_contratto_ponte_ama-colari_per_18_mesi-176668286/.

[4] C=M+D-A, Controlling Corruption (University of California Press, 1988).

[5]“International Cooperation Against Corruption”, Novembre 1997, in http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf).