L’IMPEGNO DELL’UNIONE EUROPEA NEL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE NEGLI APPALTI PUBBLICI

A cura di ALLIS

“La corruzione è un reato contro la Pubblica Amministrazione ossia contro l’interesse pubblico ma è anche un gravissimo delitto contro l’interesse individuale di ognuno di noi, che peggiora in modo sensibile la qualità delle nostre esistenze”. Raffaele Cantone

Il main task degli appalti pubblici è quello di spendere denaro pubblico in modo equilibrato per ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo. Tenuto conto del rilevante impatto economico degli appalti pubblici nell’Unione europea, si può affermare, senza timore di essere smentiti che la frode, la corruzione e la collusione negli appalti pubblici danneggiano drasticamente l’economia e le finanze pubbliche sia nazionali che europee. Uno dei settori più “vulnerabili”, oggetto di diversificate forme di corruttela rimane, pertanto,  proprio quello del “Public Procurment” e la conseguente violazione delle norme che disciplinano la materia costituiscono le principali fonti di irregolarità e frode nel sistema dei progetti europei. In buona sostanza, la corruzione negli appalti pubblici nell’Unione, nonostante lo sforzo di regolamentare costantemente e di affinare diverse tecniche di prevenzione e repressione al fenomeno, costituisce per tutti gli Stati membri un punto “debole” da affrontare con uno sforzo sinergico e dinamico per non alimentare ulteriormente la sfiducia dei cittadini europei che percepiscono la corruzione e l’abuso di potere ricorrente soprattutto tra funzionari che aggiudicano le gare di appalto. La richiesta di impegno collettivo emerge dall’ultima Relazione Annuale della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea del 2014 (COM 2014/38) ove viene sostenuta, da un lato, dall’analisi degli atti specifici di corruzione e le correlate misure adottate dagli Stati Membri e, dall’altro, dai comportamenti che influiscono sul rischio della corruzione e sulla capacità degli Stati Membri di controllarli. La Relazione, va precisato, è stata predisposta, in termini di “economia di scala”, sulla base di un’analisi di informazioni e dati rilevati da meccanismi di controllo esistenti ed estrapolati anche da fonti aperte, da Authority dei Paesi membri e da Agenzie dell’Unione europea. Secondo le valutazioni emerse dal documento europeo, il livello del rischio di corruzione nelle procedure di appalto permane piuttosto elevato e dunque la presenza di misure di salvaguardia anticorruzione e antifrode rimangono al centro dell’interesse e degli obiettivi delle politiche di contrasto al fenomeno corruttivo in Europa. D’altra parte proprio dall’analisi dei dati, si rileva che le direttive in materia di appalti pubblici hanno conseguito, nel tempo, gli obiettivi prefissati in misura apprezzabile, determinando una maggiore trasparenza, livelli più elevati di concorrenza e risparmi misurabili grazie all’abbassamento dei prezzi. Già nella precedente Relazione sugli Appalti pubblici nell’UE (2012), la Commissione europea poneva, quale obiettivo per “frenare” la corruzione, un sistema di trasparenza e legalità mediante controlli e l’attribuzione di specifiche responsabilità nella gestione degli appalti da attuare per il corretto funzionamento.Il recente assessment  riportato nell’ultima Relazione Annuale (2014/38) mette in luce i rischi della corruzione associata agli appalti pubblici, attraverso valutazioni specifiche formulate da ogni Paese e realizzate nel quadro di determinati parametri individuati dalla Commissione sulla lotta alla corruzione. A tal fine, sono state prese in considerazione tutte le fasi della procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici: la “pre-candidatura” (valutazione della necessità e capitolato d’oneri), la “candidatura” (procedura di selezione, valutazione) e l’aggiudicazione.  Dall’analisi dei dati si rileva la necessità di adottare adeguate misure per prevenire i rischi di corruzione nell’intero processo di formazione delle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici dalla programmazione sino alla stipula del contratto. Infatti, a giudicare dai casi di corruzione, oggetto di procedimenti penali nel settore degli appalti pubblici degli Stati membri, le criticità più ricorrenti sono correlate alla stesura dei capitolati c.d. “tailor made” utili a favorire determinati offerenti, oppure connesse alla suddivisione delle gare di appalto pubbliche in più “mini-gare” per evitare procedure concorrenziali o, ancora, si rilevano segnalazioni relative al conflitto di interessi in varie fasi della procedura. Anche nella fase successiva dell’aggiudicazione, sono emerse violazioni alle procedure e diverse tipologie di atti di corruttela, dalla compromissione intenzionale della qualità delle prestazioni a non giustificate  modifiche apportate ai contratti.Emerge un fenomeno deviante che comprende diverse condotte illecite soprattutto inserite in una o più fasi dell’appalto con la conseguente riflessione che per migliorare ulteriormente l’attuale regime degli appalti pubblici una delle leve sulle quali occorre dare forza, ad avviso della Commissione, è l’attività di monitoraggio attuato nel ciclo completo della “vita” dell’appalto, con sistemi efficaci e incisivi. Su questo aspetto è evidente l’esigenza di creare meccanismi di controllo preventivi sempre più stringenti anche attraverso organismi di vigilanza supportati dalle preposte Autorità anticorruzione dei Paesi membri, prevedendo l’accentramento dei dati e delle evidenze connesse alle segnalazioni di rischio. Si legge, ancora, che l’attività di monitoraggio dovrà essere esercitata attraverso un rafforzamento dei meccanismi di controllo interni e esterni, quest’ultimi attuati anche mediante verifiche delle procedure di appalto da parte di ”terzi”. In tal senso, sono  determinanti anche i “patti di integrità”, già applicati in alcuni Stati. Si tratta di accordi su progetti specifici con cui l’amministrazione aggiudicatrice e gli operatori economici si impegnano ad astenersi da “pratiche corruttive” e che prevedono il coinvolgimento e il ruolo attivo della società civile. Proprio l’obiettivo del Progetto “Ipact” recentemente finanziato dall’Unione europea ha iniziato, dai primi mesi dell’anno corrente, la propria attività in Italia, formando prescelti cittadini e coinvolgendoli nel meccanismo di monitoraggio civico. Coordinato da “Trasparency International”, il Progetto “Ipact”, con durata quadriennale, coinvolge 11 Stati Membri UE e 15 organizzazioni della società civile per monitorare in totale 17 appalti nell’Unione europea.

Il risultato finale di questo impegno, condotto dalla Commissione, che non ha la pretesa di formulare previsioni sull’andamento del fenomeno o stimare i costi aggiuntivi che la corruzione procura sul PIL di ogni Paese, evidenzia la priorità di continui interventi da attuare su più fronti nella comunità europea e da “modulare” in ragione proprio della sua costante evoluzione e dissimulazione. Tra gli interventi più significativi si citano, l’adozione di una maggiore trasparenza, il consolidamento degli organismi di controllo, il rafforzamento dei regimi sanzionatori, anche attraverso meccanismi di follow-up che consentano, in tempo utile, di abrogare decisioni di aggiudicazione e/o annullare  appalti pubblici in ragione di atti e/o fatti di corruttela che hanno condizionato la procedura di appalto. A ciò, non può essere disgiunta l’introduzione di una legislazione ad hoc che tuteli fortemente chi denuncia fatti di corruzione e di chi quindi “lotta” in concorso con le istituzioni per prevenire e/o contrastare fenomeni devianti che compromettono l’ordinato vivere civile.

La “battaglia” intrapresa dall’Unione europea e lo sforzo che il nostro Paese continua ad esercitare con persistente impegno e con interventi di diversa natura, da quelli legislativi a quelli amministrativi, tra cui l’istituzione di un’indipendente Autorità Anticorruzione (ANAC), fanno riflettere su quanto sia complesso e lungo il percorso da proseguire per riportare al centro del “buon vivere” della nostra società, la “cultura della legalità”. Abbiamo bisogno di recuperare valore etico-morale e determinazione ad “essere onesti” per non alterare i meccanismi di legittimazione democratica di una società che esige, anzi,  pretende civiltà e rispetto dell’uomo. Per fare ciò occorre emendare la Pubblica Amministrazione dai pericoli della corruzione, tutelare gli interessi individuali e migliorare le nostre esistenze.