Aggiornamento Piano Nazionale Anticorruzione: Focus sanità.

L’aggiornamento Anac-Agenas  del Piano Nazionale Anticorruzione 2013-16 (in GU Serie Generale n.267 del 16-11-2015) dedica un ampio allegato al settore della sanità, considerato particolarmente a rischio corruzione. (La discussione dell’intero aggiornamento

Il Piano triennale della prevenzione della corruzione (P.T.P.C.) rappresenta lo strumento attraverso il quale l’amministrazione sistematizza e descrive un “processo” – articolato in fasi tra loro collegate concettualmente e temporalmente – che è finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo.

In questo si delinea un programma di attività derivante da una fase preliminare di analisi che consiste nell’esaminare una certa amministrazione, le sue regole e le sue prassi di funzionamento in termini di “possibile esposizione” al fenomeno corruttivo.

“[…]Attraverso la predisposizione del P.T.P.C., in sostanza, l’amministrazione è tenuta ad attivare azioni ponderate e coerenti tra loro capaci di ridurre significativamente il rischio di comportamenti corrotti.” (Piano Nazionale Anticorruzione, Allegato 1, pag. 10). “Le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e trasmettono al Dipartimento della funzione pubblica: un piano di prevenzione della corruzione che fornisce una valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio.” (art. 1, c. 5, L. 190/12).

Con l’entrata in vigore della legge n. 190 del 2012 tutte le pubbliche amministrazioni sono state chiamate a formulare ed adottare, entro il 31 gennaio di ogni anno, un documento con il quale si struttura internamente un lavoro di analisi finalizzato a definire una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo.

Nel caso delle amministrazioni sanitarie, in particolare, l’adozione dei Piani Anticorruzione, di concerto con gli adempimenti introdotti in tema di trasparenza dal D.lgs. 33/13, rappresenta un’occasione importante per un ragionamento complessivo circa gli assetti organizzativi interni, e per individuare elementi di criticità.

Un’occasione, in particolare, per migliorare la macchina amministrativa, e per coinvolgere in prima persona i dipendenti per prevenire il fenomeno corruttivo, e per rendere sia loro, sia I cittadini, le prime “sentinelle di legalità.

Contestualmente, la prevista adozione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione, PTPC, trovano un significato maggiore e più forte nel settore sanitario, nel quale ogni euro bruciato dalla corruzione è sottratto alle cure dei pazienti, con conseguenti effetti negativi anche sulla salute della popolazione.

Il monitoraggio da parte di A.N.A.C. si è concentrato sulla pubblicazione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione con riferimento ai trienni 2014-2016 e 2015-2017. Il monitoraggio ha avuto  ad oggetto le Relazioni annuali relative al 2013 e 2014. Da quanto pubblicato da A.N.A.C. dai siti istituzionali delle 240 aziende monitorate emerge che l’82% delle stesse ha adottato e pubblicato il PTPC 2015- 2017, una percentuale in crescita rispetto a quella relativa al precedente Piano 2014-2016, ma ancora insoddisfacente (alcune inadempienza possono essere attribuite al fisiologico processo di aggiornamento dei Piani).

Elevata è la percentuale di aziende che nel 2014 hanno pubblicato la Relazione annuale (decisamente superiore a quella del 2013, primo anno di adozione dei provvedimenti).  Marche, Molise, Campania, Puglia e Calabria non mostrano miglioramenti per quanto riguardo la la pubblicazione dei Piani  dalla prima esperienza (PTPC 2014-16) alla seconda (PTPC 2015-17). Per tutte le altre regioni è vero il contrario.

Va  tuttavia precisato che, in linea con quanto riportato nella Relazione Annuale 2014 dell’ANAC, non è possibile escludere che “a fronte di un livello pressoché generalizzato di adozione e pubblicazione dei PTPC […],le amministrazioni [pubbliche, in genere] hanno adempiuto in maniera meramente formale alle disposizioni di legge: se da un lato i PTPC sono stati generalmente adottati da quasi tutte le amministrazioni, dall’altro la qualità di tali documenti in termini di metodo, sostenibilità ed efficacia appare sostanzialmente insufficiente.” In sede di aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione (di cui alla determinazione n. 12 del 28 ottobre 2015) l’ANAC ha rilevato con riguardo alle pubbliche amministrazioni in generale (cfr. paragrafo 2, pag.6 e segg. della Parte generale) “un diffuso atteggiamento di mero adempimento nella predisposizione dei PTPC limitato ad evitare le responsabilità che la legge fa ricadere sul Responsabili dei Piani in caso di mancata adozione del PTPC”.

Più specificamente, nella Parte speciale “Approfondimenti II-Sanità” al paragrafo 1.3. “Risultati della valutazione dei PTPC delle Aziende Sanitarie”, l’ANAC ha rilevato che su un campione di 247 PTPC di ASL, Aziende Ospedaliere, Aziende Ospedaliere Universitarie e IRCCS si è riscontrata una generale carenza nell’analisi del contesto esterno che spesso è risultata del tutto assente. La mappatura dei processi e delle attività non sempre è stata completata.

Non tutte le aziende hanno indicato ulteriori aree di rischio, “cd. aree di rischio specifiche”, omettendo quindi un approfondimento che è di particolare rilievo  considerando la peculiarità del settore in cui le stesse operano. Con riguardo alla Relazione sulle attività svolte nel 2014, 209 aziende hanno adottato e pubblicato la Relazione; la maggior parte di queste ha utilizzato il modello in formato Excel predisposto dall’A.N.A.C, mentre altre hanno scelto autonomamente formato e struttura. Da rilevare che più del 60% di coloro che non hanno utilizzato il formato predisposto dall’ A.N.A.C ha pubblicato una relazione in formato immagine (derivante da una scansione), i cui dati sono difficilmente  rielaborabili. Dalle statistiche descrittive  la pubblicazione della Relazione annuale è decisamente migliorata passando dalla prima alla seconda annualità. La percentuale è aumentata in tutte le regioni (salvo il Molise, inadempiente in entrambi gli anni).

L’analisi e la valutazione è stata effettuata tramite il metodo Delphi(*) su un campione di 25 PTPC predisposti da aziende ed enti del SSN selezionati in base al criteri di rappresentatività delle amministrazioni monitorate (16 Aziende Sanitarie Locali, 7 Aziende Ospedaliere e 2 IRCCS distribuite su tutto il territorio nazionale). La ricognizione effettuata da A.N.A.C. nel 2014 indica che il 90% delle ASL analizzate ha erogato la formazione dedicata alla prevenzione della corruzione, il 6% l’ha prevista nel PTPC, mentre il 4% ha dichiarato di non aver programmato alcuna iniziativa formativa a priori. La situazione appare fra le più solide di tutte le amministrazioni pubbliche analizzate (Anac, Relazione Annuale 2014, 2015, pagg. 244 e segg.).

In generale, i PTPC si attengono alle indicazioni fornite dal Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), riprendendone la struttura e i dettagli in esso riportati. Il supporto fornito dal PNA e la novità della prescrizione normativa hanno infatti indotto le aziende a procedere seguendo l’impostazione e i contenuti proposti dalla amministrazione centrale, rinunciando spesso ad ogni intervento di ulteriore specificazione e approfondimento (anche quando segnalati dallo stesso PNA).

L’analisi svolta permette di concludere che l’attenzione dedicata al PTPC dalle diverse amministrazioni sanitarie è piuttosto differenziata; valga per tutti il dato sulla dimensione degli elaborati: a fronte di una lunghezza media di 54 pagine, alcuni enti hanno elaborato  5 pagine, altre ben 207 pagine.

Si rileva che i documenti più corposi contengono spesso al proprio interno anche il Programma per la Trasparenza e l’Integrità.

Concludendo, a fronte di una riconosciuta tempestività di tutte le amministrazioni sanitarie nella predisposizione e nella pubblicizzazione dei PTPC, i risultati del monitoraggio sulle modalità di presentazione di tali Piani, così come delle Relazioni annuali, indicano che gli elementi più frequentemente presenti nei PTPC sono quelli obbligatoriamente previsti dalla normativa.

Le dimensioni più trascurate sono al contrario quelle relative ad alcune specifiche aree di rischio del settore sanitario (ad esempio, i rapporti con gli informatori dell’industria, i compensi per consulenze effettuate dai professionisti per conto dell’industria, la regolamentazione delle sponsorizzazioni e delle donazioni).

L’auspicio che emerge dalla Sezione Sanità è che l’aggiornamento e l’implementazione dei Piani da parte delle aziende sanitarie possa – sul piano qualitativo e dei contenuti ed anche dell’effettiva realizzazione delle misure in essi previste – colmare almeno alcune delle debolezze riscontrate da ANAC in questo primo ciclo di valutazione dei PTPC.

 (*)  Metodo Delphi è un metodo d’indagine iterativo che si svolge attraverso più fasi di espressione e valutazione delle opinioni di un gruppo di esperti o attori sociali ed ha l’obiettivo di far convergere l’opinione più completa e condivisa in un’unica “espressione”

Le fasi del metodo:

Fase 1: I partecipanti esprimono in modo anonimo su un questionario o altro documento la loro opinione in materia;

Fase 2: Si raccolgono i pareri raccolti e sono sintetizzati in forma aggregata in un unico documento;

Fase 3: I partecipanti rianalizzano i pareri emersi confrontandola con la loro iniziale opinione;

Fase 4: -> Tornare alla Fase 1.

Riferimenti:

GU Serie Generale n.267 del 16-11-2015

Aggiornamento Piano Nazionale Anticorruzione, 3/12/2015