Una possibile strategia di lotta alla corruzione

Nel primo numero del 2012 della Gazzetta Amministrativa, troviamo un interessante articolo intitolato “PREVENZIONE E REPRESSIONE NELLA LOTTA ALLA CORRUZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE” in cui il prof. avv. Vincenzo Musacchio delinea i tratti essenziali di una possibile strategia di lotta alla corruzione.

L’articolo si apre con un’introduzione in cui l’autore per prima cosa illustra il significato e la provenienza della parola corruzione e si sofferma sulla corruzione in seno alla Pubblica amministrazione sostenendo che essa “riguarda infrazioni commesse contro l’etica professionale dei pubblici ufficiali”. Il prof Musacchio ci ricorda in seguito che la corruzione è non solo di difficile definizione, ma anche di difficile individuazione e ci dice che mentre “non esiste una definizione di corruzione unica ed universalmente accettata, esistono [invece] diverse forme di corruzione, che rendono difficile l’individuazione e l’accertamento dei comportamenti corruttivi di rilievo penale”.

La trattazione prosegue sostenendo che la corruzione è diffusa in particolare “laddove il potere legislativo o il potere giudiziario sono deboli, dove non vengono osservate le regole dello Stato di diritto, dove il clientelismo è diventato norma, dove l’amministrazione statale manca di indipendenza e di professionalità e dove la società civile è avvinta nella corruzione o non dispone di mezzi per esercitare pressione contro le varie forme di corruttela”.

L’introduzione si conclude con la distinzione tra grande corruzione, che “riguarda generalmente alti funzionari”, e piccola corruzione, “di regola praticata da funzionari di livello inferiore per procurarsi favori o beni di routine”.

Una volta delineata questa panoramica generale, ci si concentra sui due pilastri della strategia proposta, i quali sono la prevenzione e la repressione.

I meccanismi di prevenzione individuati dal prof. Musacchio sono:

• La garanzia e l’efficacia dei controlli: i superiori devono sempre stare attenti ad individuare e sorvegliare i settori a rischio, sarebbe opportuno istituire organi di controllo indipendenti incaricati di effettuare controlli a sorpresa;
• La promozione della trasparenza amministrativa: è necessaria al fine di “migliorare la facoltà dei cittadini di salvaguardare i propri diritti e [di] agevolare il controllo”;
• La promozione della integrità del pubblico ufficiale: “occorre promuovere il processo di identificazione degli agenti con gli obiettivi supremi dello Stato, un presupposto fondamentale dell’identificazione è una retribuzione equa”;
• La sensibilizzazione di coloro che operano nella pubblica amministrazione: tali funzionari devono essere ben informati circa i parametri minimi da rispettare in materia di diritto penale, è fondamentale adottare un codice di comportamento e i superiori gerarchici devono avere la responsabilità di rappresentare dei modelli da seguire. L’opinione pubblica inoltre “deve sapere quali sono gli effetti della corruzione, perché solo una cittadinanza bene informata può esercitare una pressione sufficiente per combatterla”;
• Lo smantellamento della ampia discrezionalità della pubblica amministrazione: “una delle regole basilari della lotta alla corruzione è quella di evitare che una singola persona possa disporre di cospicue risorse materiali e di un ampio potere decisionale. Per arginare queste prassi sarà necessario istituire il principio del doppio controllo sulla base del quale chi non controlla ciò che doveva controllare è corresponsabile dell’atto corruttivo a titolo di concorso morale e quindi ne dovrà rispondere sia in sede penale che civile”;
• La garanzia del reddito ai pubblici dipendenti: per alcuni funzionari statali la corruzione è una questione di sopravvivenza a causa dei bassi salari;
• La riduzione delle opportunità di corruzione: è importante l’abolizione di norme inutili, lo snellimento delle procedure di autorizzazione, l’abrogazione di licenze e la riduzione di tasse e dazi doganali eccessivi al fine di ridurre le occasioni di percepire tangenti. “Nei Paesi in cui può svilupparsi la privatizzazione delle istituzioni statali sarebbe auspicabile incentivare tale procedura in quanto costituisce un mezzo efficace nella lotta contro la corruzione precisando però che lo Stato dovrebbe esercitare comunque una funzione di vigilanza, in special modo nel settore finanziario”.

Le misure repressive, che entrano in azione solo in seguito all’eventuale fallimento delle strategie preventive, intendono realizzare due obiettivi: “impedire che gli agenti corrotti possano cagionare ulteriori danni (prevenzione speciale) e fungere da deterrente (prevenzione generale)”. Una efficace repressione della corruzione presuppone:

• L’esistenza di solide basi giuridiche dello Stato: laddove sono presenti lacune penali, sarà necessario provvedere a colmarle, incentivando la collaborazione tra Parlamento, Governo e Magistratura, nonché tra paesi europei. È necessario inoltre istituire delle “liste nere” in cui iscrivere politici e imprese corrotte da escludere dai rapporti con la pubblica amministrazione;
• Un sostegno politico delle iniziative anticorruzione;
• L’imparzialità, l’indipendenza e la dotazione di adeguati mezzi delle istituzioni competenti nella lotta alla corruzione: “E’ indispensabile che gli organi requirenti e quelli giudicanti siano indipendenti e godano di sostegno politico oltre a disporre di mezzi istituzionali appropriati con i quali le loro iniziative contro la corruzione potranno essere coronate da successo. Per essere efficaci, essi devono usufruire di risorse finanziarie e di personale, del necessario know-how e di una struttura adeguata quale la procura distrettuale anticorruzione in ambito nazionale”;
• La libertà e l’imparzialità dei media di riferire in modo responsabile sui casi di corruzione: ciò “presuppone un’assoluta libertà di stampa e un’elevata professionalità da parte dei giornalisti”.

Nella conclusione dell’articolo, infine, il prof. Musacchio ci ricorda che: “A farne le spese [della corruzione] però sono sempre e comunque i più poveri. Quando dei fondi destinati a migliorare lo sviluppo di una popolazione vengono utilizzati per scopi diversi da quelli pianificati, il danno sociale allo sviluppo della società è gigantesco. La corruzione mina le basi politiche, economiche e sociali indispensabili per uno sviluppo durevole. La lotta contro questo cancro è pertanto parte integrante della buona gestione della res publica che tutti siamo tenuti a promuovere”.