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Corte dei conti. Un’analisi comparata di attribuzioni, compiti e organizzazione con il Bundesrechnungshof tedesco

Redazione — Wed, 09 Nov 2016 14:36:38 +0000

In linea con quanto convenuto a Lima nel 1977, durante il IX Congresso internazionale delle istituzioni superiori di controllo (INTOSAI) quando è stata stipulata la “Dichiarazione di Lima sui principi guida del controllo delle finanze pubbliche”, valida ancora oggi a distanza di quasi quattro decenni, le diverse Istituzioni superiori di controllo delle finanze pubbliche – come la Corte dei conti in Italia e rispettivamente, la Bundesrechnungshof (letteralmente: “Corte dei conti federale”) in Germania – si sono sviluppate nel tempo in vari paesi per rispondere all’esigenza di assicurare una corretta gestione delle finanze pubbliche.

Tale condizione è fondamentale per garantire uno sviluppo economico stabile e continuo degli Stati attraverso l’efficace ed appropriato utilizzo dei fondi pubblici, la ricerca di una sana gestione finanziaria, la regolarità dell’azione amministrativa e la l’informazione dei poteri pubblici e della popolazione tramite la pubblicazione di relazioni obiettive. Per conseguire detti obiettivi risulta indispensabile che ogni Stato abbia una efficace Istituzione superiore di controllo delle pubbliche finanze, la cui indipendenza sia garantita dalla legge.

Nella Costituzione italiana la Corte dei conti è inserita sia tra gli organi di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica (articolo 100, secondo comma) sia tra gli organi giurisdizionali (articolo 103, secondo comma). Nell’esercizio delle funzioni di controllo, la Corte dei conti è un organo neutrale, autonomo e indipendente sia rispetto al Governo che al Parlamento. È un organo ausiliario, che appoggia le amministrazioni e serve la collettività (ossia i contribuenti alle finanze dello Stato) garantendo la democrazia. In quanto tale, non si sostituisce agli organi investiti di funzioni legislative o politiche, ma ha il dovere di valutare l’azione da essi svolta, confrontandosi continuamente con le amministrazioni controllate, formulare i propri rilievi, indicando le misure che dovrebbero essere adottate, e monitorare se e come le amministrazioni si siano adeguate alle osservazioni formulate, riferendo regolarmente circa i risultati dei propri controlli alle assemblee elettive. Nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, fa parte a tutti gli effetti dell’ordine giudiziario. La Corte dei conti italiana è la magistratura incaricata ad occuparsi di tutte le problematiche sulla corretta gestione delle risorse pubbliche da parte di agenti contabili, pubblici amministratori e funzionari e delle loro responsabilità personali, contabili e amministrative, dei suddetti, per i danni provocati, con dolo o colpa grave, nell’esercizio delle loro funzioni.

L’indipendenza dell’Istituto si manifesta in vari modi quali: le modalità di designazione dei vertici istituzionali (Presidente, nominato dal Governo, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di Presidenza ed il Procuratore Generale, nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri), le forme di reclutamento e nomina dei magistrati contabili (concorso pubblico), la loro inamovibilità, la previsione di un organo di autogoverno del personale di magistratura, il Consiglio di Presidenza, l’autonomia finanziaria e organizzativa. I componenti della Corte dei conti hanno la qualifica di magistrati, sia nell’esercizio delle funzioni di controllo che di quelle giurisdizionali e requirenti, in quanto collocati in un unico ruolo senza alcuna distinzione tra le varie funzioni. I magistrati sono: il Presidente, il Procuratore Generale, i Presidenti di Sezione, i Consiglieri, Primi Referendari e i Referendari. L’organico del personale amministrativo era di 2487 unità effettive nel 2009.

In Germania, il controllo delle finanze pubbliche è demandato alla Bundesrechnungshof, autorità federale suprema, istituita in base al art. 114 della Legge Fondamentale tedesca, che gerarchicamente può essere equiparata all’Ufficio del Presidente federale, al Cancelliere ed ai ministeri del Governo federale. Come avviene in Italia, in quanto organo indipendente di controllo finanziario, la Corte dei conti è soggetta soltanto alla legge. Nell’ambito dei suoi compiti istituzionali essa è di ausilio al Parlamento (Bundestag e Bundesrat, seconda camera del Parlamento composta da rappresentanti delle regioni – Länder) e al Governo federale nelle loro decisioni. Per dettato costituzionale i membri della Corte godono della stessa indipendenza dei giudici, ma diversamente da quanto avviene in Italia, sono privi di funzioni giurisdizionali (la Bundesrechnungshof non ha poteri sanzionatori autonomi). La funzione principale di cui è incaricata la Bundesrechnungshof è quindi quella di controllo, esamina il consuntivo, nonché l’economicità e la correttezza della conduzione economica e di bilancio ed informa, oltre che il Governo federale, direttamente ogni anno il Bundestag e il Bundesrat. Per il resto le funzioni della Corte federale dei conti vengono disciplinate dalla Legge federale sulla Corte dei conti. Il Presidente e il Vicepresidente sono eletti dal Parlamento su proposta del Governo federale per un periodo, non rinnovabile, di 12 anni ( a differenza di quanto avviene in Italia, dove il Presidente della Corte dei conti non può più essere revocato dal proprio incarico). L’elezione avviene senza dibattito e al Bundestag è richiesta la maggioranza assoluta dei voti espressi con scrutinio segreto. Gli altri membri della Corte sono invece nominati dal Presidente federale su proposta dello stesso Presidente della Corte e dirigono le 9 divisioni (Prüfungsabteilungen) e le 49 unità (Prüfungsgebiete) in cui è strutturato l’organismo. Per quanto riguarda l’organizzazione, il Bundesrechnungshof utilizza uno staff di circa 1300 unità, metà delle quali svolge la propria attività presso l’ufficio centrale, situato a Bonn, e l’altra presso gli uffici distaccati nei Länder.

Madalina Muntean

Sitografia:

Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofes (GO-BRH) (in tedesco) http://www.bundesrechnungshof.de/de/bundesrechnungshof/rechtsgrundlagen/geschaeftsord nung-brh
Corte dei conti: la storia, l’organizzazione e le funzioni http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/chi_siamo/brochure_storia_funz ioni_cdc.pdf
“Dichiarazione di Lima sui principi guida del controllo delle finanze pubbliche” (1977) http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/approfondimenti_studi/attivita_i nternazionale/intosai_issai_1.pdf
Gli organi del controllo sulle gestioni pubbliche in Francia, Germania, Gran Bretagna, Spagna e negli Stati Uniti https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00736561.pdf

Ddl Anticorruzione: dall’Italia all’Europa

Adriano Aquilini — Fri, 17 Apr 2015 05:00:38 +0000

Dopo quasi due anni dall’assegnazione del disegno di legge a firma Pietro Grasso in commissione Giustizia al Senato, il tanto discusso DDL Anticorruzione è stato approvato dall’assemblea di palazzo Madama. Tra le norme previste dal provvedimento ci sarebbero pene più alte in materia di falso in bilancio (differenziate per società quotate e non) e più poteri per l’autorità anticorruzione.

Nel passaggio in commissione sono state inasprite anche le pene per alcune fattispecie di corruzione: in ambito giudiziario, per induzione, peculato (appropriazione illecita di denaro pubblico) e corruzione propria (corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio). Un emendamento del governo ha portato alla reclusione fino a 26 anni se c’è l’aggravante di associazione mafiosa.

Per i collaboratori di giustizia aumenterà invece lo sconto della pena: da un terzo a due terzi; prevista anche -per chi commette reati di corruzione- l’interdizione da rapporti con la pubblica amministrazione per 5 anni, come nel caso degli appalti pubblici.
L’Autorità nazionale anticorruzione verrà inoltre investita di maggiori poteri e responsabilità e potrà vigilare in modalità indipendente sui contratti degli appalti segretati, al fine di prevenire irregolarità ed eventuali fenomeni corruttivi. Non resta dunque che aspettare la convalida definitiva e l’attuazione delle nuove norme per valutarne la concreta efficacia. È chiaro come l’Italia abbia intrapreso, almeno in linea di principio, la strada della legalità.

Proviamo dunque ad analizzare sotto il profilo storico contemporaneo e legislativo quali sono stati i principali orientamenti degli altri stati dell’UE. La maggioranza delle nazioni europee hanno da tempo aderito -in materia di trasparenza e corruzione- a due iniziative internazionali, volte a equilibrare e coordinare gli assetti delle varie nazioni: la Convenzione Onu contro la corruzione e il Foia (Freedom Of Information Act), in materia di trasparenza. Il primo è vigente a livello comunitario e funziona come un trattato vincolante multilaterale; il secondo invece, sotto la giurisdizione delle singole nazioni, non è ancora stato adottato dall’Italia nonostante le pressioni dell’opinione pubblica. Esistono anche organi comunitari, come il GRECO (Gruppo di Stati Contro la Corruzione), che si adopera per il rispetto di queste norme ma soprattutto di migliorare la capacità dei suoi componenti di lottare contro la corruzione.

In Europa tale dibattito è da anni al centro di una discussione tanto accesa da incoraggiare i partiti politici a prendere dei provvedimenti. Nel corso degli anni Novanta sono state varate una serie di riforme con l’intento di arginare il fenomeno in modo risolutivo. Le nazioni europee con la legislazione più avanzata da questo punto di vista sono certamente Gran Bretagna, Germania e Danimarca, mentre la maglia nera va ai paesi dell’ex blocco orientale come Bulgaria e Croazia; una felice eccezione alla regola è rappresentata dall’Estonia e dalla Polonia, in netta crescita dal punto di vista della sensibilizzazione su temi come l’anticorruzione e la trasparenza.

Il Regno Unito è dotato fin dal diciannovesimo secolo di un codice di condotta per i dipendenti pubblici, nel solco delle tradizioni di open government e rule of law; codice che venne aggiornato -dopo i tagli al settore dell’era Thatcher- nel 1995, grazie alla istituzione del Commitee on Standards in Public Life. La legge anticorruzione, già attiva dal 1906, prevedeva una pena massima per i reati di corruzione (nel settore pubblico) di 2 anni di reclusione, portati a 7 nel 1916.

Recentemente è stato introdotto anche il Bribery Act (in vigore dal 2011), che punta al contrasto strutturale dei fenomeni di corruzione non solo nei casi inerenti agli organismi al servizio del Regno Unito, e che dunque può essere utilizzato anche contro privati cittadini. Questo ordinamento, oltre ad essere stato accolto con favore dalle istituzioni internazionali, riscontra i favori dell’opinione pubblica: nel sondaggio dell’Eurobarometro, la Gran Bretagna risulta essere il quinto paese per la percezione minore del fenomeno corruzione nell’ambito pubblico.

La Germania in quanto Repubblica Federale ha una legislazione che agisce su più livelli. Emblematico in questo senso il percorso del Foia, adottato dal governo tedesco nel 2005 ma già presente in alcuni länder già dalla fine degli anni novanta (ad esempio il Brandeburgo).

La Germania ha istituito l’Ufficio Federale di Polizia per reati economici e di corruzione, che collabora con numerosi soggetti privati, tra cui le Camere di Commercio e Industria e la Camera di Commercio Internazionale. Esiste anche una legislazione specifica (sui “voti espressi”), volta a regolamentare e monitorare eventuali azioni di appoggio parlamentare o di assemblee elettive a frodi fiscali o finanziarie. Secondo il già citato sondaggio di Eurobarometro, la Germania sarebbe dietro di una sola posizione rispetto alla Gran Bretagna.

La Danimarca presenta una situazione ancora diversa: qui il sistema pubblico è straordinariamente ramificato ed efficiente. Secondo la classifica stilata da “Trasparency International”, la Danimarca è la detentrice del primato per integrità morale nel settore pubblico e trasparenza nei confronti della cittadinanza. Nonostante la legislazione appaia molto fragile (secondo lo studio Formez per la PA) e venga spesso implementata con strumenti “rimediali”. Il sistema, basato su principi “generali di mera condotta”, ha dovuto far fronte a specifiche esigenze, che non hanno però minato la sostenibilità del cosiddetto “modello scandinavo” del quale la Danimarca è portatrice.

A occuparsi dei problemi di corruzione sono i soggetti pubblici, come il Rigrevisionen, che collabora quotidianamente con il parlamento danese, e il DANIDA (Danish international development agency) che ha attivato una politica di tolleranza zero per i reati di corruzione: attivando servizi di interazione con la cittadinanza per la segnalazione di situazioni a rischio. L’Agenzia ha inoltre applicato anche una specifica condizione detta di “Inclusione-esclusione” per bloccare qualunque attività intrattenuta con o per mezzo della DANIDA, da soggetti coinvolti in attività di corruzione.

Nel sondaggio di Eurobarometro la Danimarca occupa il secondo posto, dietro al Belgio. Anche nel piccolo stato delle Fiandre, sede delle principali istituzioni continentali, vige una legge molto antica (il codice penale risale al 1867), implementato poche volte ma con effetti decisivi: nel 1999 è stata introdotta la Legge 37/1999 (articoli dal 237 al 247), con pene che mutano da sanzioni amministrative a reclusione massima di 10 anni (corruzione attiva di pubblico funzionario). Le attività di controllo sono regolate dall’OCRC (Office central pour la repression de la corruption), che coordina le operazioni dei 27 servizi di polizia giudiziaria dislocati nel paese.

Da questa breve descrizione sui sistemi e gli organismi anti corruzione messi in campo dai paesi europei più virtuosi, si può evincere come, la lotta alla corruzione sia direttamente connessa a una cultura dell’integrità, presente storicamente nei paesi considerati. E’ per questo che, anche nel nostro paese, si potrà ostacolare il nascere e il proliferarsi di azioni illecite, solo quando faremo nostra la cultura dell’anticorruzione come strumento di progresso civile.

Fonti:

Il Fatto Quotidiano, Repubblica, Corriere della Sera

Convenzione Onu: http://europa.eu/legislation_summaries/fight_against_fraud/fight_against_corruption/l33300_it.htm

Rapporto Formez/PA (fonte per articoli dei vari codici penali tradotti in italiano): http://focus.formez.it/sites/all/files/volume_2.pdf

Relazione della Commissione Europea dell’unione sulla lotta alla corruzione (include i dati sul sondaggio di eurobarometro): http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_it.pdf

Sul Bribery Act: http://www.diritto24.ilsole24ore.com/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2012/04/bribery-act-2010-corruzione-privata-e-dlgs-n-2312001-.php

Sul GRECO (in inglese): http://www.rpcoe.esteri.it/RPCOE/Menu/Accordi+Parziali/Gruppo_Stati_contro_Corruzione_GRECO/

Cenni generali alla norma (Ddl ): http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-02-05/anticorruzione-orlando-promette-entro-oggi-definiamo-l-impianto-123321.shtml?uuid=ABEvSspC

Freedom of information Act: http://www.foia.it