ANAC precisa che intraprenderà i controlli sugli adempimenti dal 31 gennaio, data entro la quale approvare l’aggiornamento del Piano triennale. Entro quel termine – come raccontano Cristiana Bonaduce e Stefano Pozzoli, su Il Sole 24 Ore del 27 novembre 2017, alla pagina 44 – le società dovranno nominare il responsabile anticorruzione, approvare le misure integrative al modello 231 o il piano triennale, adeguare i propri siti a tutte le prescrizioni della delibera.

Resta inoltre da redigere e pubblicare la relazione del responsabile anticorruzione entro il 15 dicembre di ogni anno.

Ancora una nuova, immediata, incompatibilità: nonostante la richiesta di integrazione delle attività, il responsabile per la prevenzione della corruzione non potrà più essere membro dell’Organismo di Vigilanza «231».

Le nuove Linee guida indirizzano le società e gli enti pubblici su come applicare anticorruzione e trasparenza, distinguendo tra controllate (articolo 2-bis,comma 2 del Dlgs 33/2013) e partecipate (comma 3). In linea con il dato normativo (articolo 1, comma 2-bis della legge 190/2012), ANAC conferma che le società controllate sono tenute all’integrazione del modello 231 (la cui adozione è fortemente raccomandata) e all’attuazione delle misure di cui la delibera individua contenuti minimi (definizione sistema di controlli, inconferibilità e incompatibilità, codice di comportamento, rotazione, tutela del whistleblower, formazione, eccetera); le società partecipate e gli altri enti sono tenuti alla sola trasparenza, a cui si adeguano in quanto compatibili e limitatamente all’attività di pubblico interesse. In proposito ANAC definisce cosa sia l’attività di «pubblico interesse» e precisa che è onere della società individuare queste attività nel Piano triennale o nel modello 231.

Le partecipate non sono però obbligate all’adozione nè dell’uno nè dell’altro. Interessante è poi il criterio della «compatibilità» che sovrintende gli obblighi di pubblicazione: ANAC ritiene che debba essere verificata caso per caso, in ragione della attività svolta, visto che la pubblicazione di alcuni dati può recare vantaggio ai concorrenti. Preziosa, infine, la nuova griglia allegata, che chiarisce gli obblighi di trasparenza a cui sono soggette sia le controllate sia le partecipate, integrando le prescrizioni del Dlgs 33/2013 con gli obblighi di trasparenza previsti dal nuovo Testo unico (Dlgs 175/2016).

Nelle Linee guida sull’anticorruzione delle società, la divisione di fondo è tra società in controllo pubblico e società non in controllo pubblico. Le prime sono tenute alla trasparenza – come evidenzia Davide Di Russo, su Il Sole 24 Ore del 27 novembre 2017, alla pagina 44 – sia relativamente alla loro organizzazione sia al complesso delle attività svolte, e alle misure anti-corruzione integrative di quelle adottate in base alla «231». L’ANAC prende atto che l’articolo 2-bis, comma 2, lettera b) del Dlgs 33/2013, nell’individuare le società in controllo pubblico alle quali si applicano le regole sulla trasparenza previste per le PA «in quanto compatibili», rinvia al Dlgs 175/2016, che impernia la definizione di controllo sull’articolo 2359 del Codice civile: da qui, la rilevanza del “controllo contrattuale” (articolo 2359, comma 1, n. 3 del Codice civile), che nel precedente contesto era esclusa (determina ANAC 8/2015).

Per l’effetto, anche la società non partecipata da PA sarà tenuta all’applicazione dell’intera normativa sulla trasparenza (obblighi di pubblicazione e accesso) e a quella per la prevenzione della corruzione

Alla disciplina sono soggette – sottolinea l’ANAC – anche alcune società prive di partecipazione pubblica al capitale (quindi ne controllate ne partecipate da PA), cioè quelle con bilancio superiore a 50omila euro che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici.

Ciò in quanto l’articolo 2-bis, comma 3 del Dlgs 33/2013 accomuna alle società in partecipazione pubblica tutti gli «enti diritto privato» (inclusi quelli in forma societaria) che svolgano queste attività ed integrino il parametro di bilancio.

Fondamentali, poi, le indicazioni ANAC per individuare le attività di pubblico interesse in relazione alle quali, in assenza di controllo, è definita l’applicazione della trasparenza. Si tratta di attività riconducibili alle attività istituzionali della PA, esternalizzate per scelte organizzativo-gestionali:

1. le attività qualificate «di pubblico interesse” da una norma di legge, dall’atto costitutivo e/o dallo statuto della società o della PA e/o affidate in virtù di un contratto di servizio o direttamente dalla legge;
2. quelle esemplificate dal Dlgs 33/2013 all’articolo 2-bis, comma 3 (esercizio di funzioni amministrative, attività di servizio pubblico, attività di produzione di beni e servizi in favore della P.A. strumentali alle finalità istituzionali della medesima);
3. quelle che, in base all’articolo 4 del Dlgs 175/2016, consentono alle Pa di acquisire o mantenere partecipazioni.

Infine, l’ANAC fornisce precisazioni sul criterio della «compatibilità», che presiede all’estensione del regime di trasparenza alle società: la compatibilità non va valutata con riferimento al caso concreto ma in relazione alle singole categorie di enti; e, quanto alle società, alla luce delle attività svolte, dovendosi distinguere tra attività sicuramente di pubblico interesse, attività esercitate in concorrenza con altri operatori economici, attività svolte in regime di privativa.

Occorre poi considerare il regime eventualmente già applicabile in base ad altre fonti normative, per evitare duplicazione di adempimenti e assicurare un coordinamento con gli obblighi di prevenzione. Ad ogni modo, a scanso di equivoci, il vaglio relativo alla compatibilità è compiuto dall’ANAC con l’Allegato alle Linee guida, nel quale si specificano per ciascuna categoria gli obblighi di trasparenza e di prevenzione della corruzione.

Le amministrazioni pubbliche che detengono partecipazioni o controllano società, fondazioni o altri enti di diritto privato devono vigilare sull’applicazione delle misure anticorruzione da parte di questi organismi. Le linee-guida dell’ANAC sull’attuazione degli obblighi di trasparenza e di prevenzione adottate con la delibera 1134/2017 chiariscono – come scrive Alberto Barbiero, su Il Sole 24 Ore del 27 novembre 2017, alla pagina 44 – quali sono i compiti degli enti controllanti o partecipanti nei confronti delle diverse tipologie di soggetti del sistema pubblico allargato.

Le norme sulla trasparenza obbligano anzitutto le amministrazioni a pubblicare la lista dei soggetti controllati e partecipati, per fornire il quadro completo delle partecipazioni e anche per consentire la vigilanza all’ANAC.

L’articolo 22 del decreto legislativo 33/2017 impone alle PA la pubblicazione di una serie di dati essenziali riferiti a tutti gli enti pubblici (comunque finanziati o vigilati) per i quali abbiano poteri di nomina degli amministratori (ad esempio le aziende pubbliche di servizi alla persona derivanti dalla trasformazione delle ex Ipab), a tutte le società, controllate o partecipate, e a tutti gli enti di diritto privato controllati o comunque costituiti e finanziati, per i quali sussistono poteri di nomina degli amministratori. La pubblicazione deve evidenziare quali organismi sono in controllo pubblico, per consentire all’ANAC di individuare immediatamente i soggetti sottoponibili alle sue attività di verifica.

Le linee-guida chiariscono anche i compiti delle amministrazioni pubbliche per dare impulso e vigilare, soprattutto sugli organismi controllati, sulla nomina del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza e in relazione all’adozione delle misure anticorruzione. Gli enti devono quindi verificare se le società hanno adottato il modello 231 e se lo hanno integrato con le misure anticorruzione o, in caso di mancata adozione del modello, se hanno approvato il piano anticorruzione.

Le attività di impulso e di vigilanza devono essere sviluppate con gli strumenti di controllo: atti di indirizzo rivolti agli amministratori degli organismi partecipati, promozione di modifiche statutarie e organizzative, atti di indirizzo su specifici comportamenti organizzativi. L’ANAC chiede che queste attività siano previste e articolate, con specifiche misure, nell’ambito dei piani triennali anti-corruzione delle amministrazioni controllanti o partecipanti.

Le attività di impulso e di vigilanza rispetto alle società in house competono alle amministrazioni che esercitano il controllo analogo, quindi questo profilo comporta anche la definizione di soluzioni ad hoc (attraverso norme statutarie o patti parasociali) se è svolto in forma congiunta da più enti. Nei confronti degli organismi solo partecipati, o per i quali vi sia solo potere di nomina degli amministratori, l’ANAC sollecita le PA a stipulare protocolli di legalità che li impegnino ad adottare il modello 231 o adeguate misure di prevenzione della corruzione.

Rispetto a questi organismi è peraltro essenziale che siano delimitate le loro attività di pubblico interesse.

L’ANAC di Raffaele Cantone rafforza la sua vigilanza sugli obblighi di trasparenza e prevenzione della corruzione imposti alle partecipate della PA. Lo prevede la delibera n. 1134/2017, in via di pubblicazione: dal 31 gennaio 2018, come racconta Giuseppe Latour, su Il Sole 24 Ore del 21 novembre 2017, alla pagina 14, l’Authority inizierà a esercitare i propri poteri di analisi su una lunga lista di soggetti collegati alla pubblica amministrazione.

Con un’importante eccezione: le nuove regole non si applicano per adesso alle quotate, in attesa di una pronuncia del Ministero dell’Economia e della Consob.

Il documento dell’Autorità serve, soprattutto, a chiarire il campo dopo gli interventi della riforma Madia che, tra le altre cose, ha introdotto nel nostro ordinamento l’accesso allargato agli atti della PA, il cd. FOIA, sulla falsariga del Freedom of Information Act americano.

Ma non solo: l’Authority considera strategici anche altri strumenti di prevenzione della corruzione, diversi dalla semplice trasparenza. L’ANAC distingue, allora, tre livelli di applicazione delle nuove norme: le pubbliche amministrazioni; i soggetti con un livello di connessione maggiore con la PA, come le società controllate; gli altri soggetti, come le semplici partecipate, che svolgono attività di pubblico interesse ma non sono assimilabili alla PA. Queste ultime applicano solo le norme in materia di trasparenza e non tutto il set di regole in tema di prevenzione della corruzione.

Facile in teoria, perché in pratica è parecchio complicato incasellare con precisione tutti i soggetti che orbitano nel variegato universo della PA.

Molte indicazioni dell’Autorità servono, allora, proprio a definire con esattezza il perimetro nel quale le nuove regole esplicano i loro effetti.

Spiegando, tra le altre cose, come si definisce la nozione di controllo o quando una società può essere considerata in house, guardando anche alle norme europee: in tale prospettiva, le fondazioni bancarie sono fuori dalle disposizioni in materia di trasparenza, sempre che non vogliano liberamente scegliere di pubblicare «i dati più rilevanti» sulla loro attività, mentre le Casse di previdenza private dei professionisti andranno considerate come soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.

E, quindi, sottoposte agli obblighi di accesso agli atti ma non a quelli di prevenzione della corruzione.

Nel passaggio in commissione sono state inasprite anche le pene per alcune fattispecie di corruzione: in ambito giudiziario, per induzione, peculato (appropriazione illecita di denaro pubblico) e corruzione propria (corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio). Un emendamento del governo ha portato alla reclusione fino a 26 anni se c’è l’aggravante di associazione mafiosa.

Per i collaboratori di giustizia aumenterà invece lo sconto della pena: da un terzo a due terzi; prevista anche -per chi commette reati di corruzione- l’interdizione da rapporti con la pubblica amministrazione per 5 anni, come nel caso degli appalti pubblici.
L’Autorità nazionale anticorruzione verrà inoltre investita di maggiori poteri e responsabilità e potrà vigilare in modalità indipendente sui contratti degli appalti segretati, al fine di prevenire irregolarità ed eventuali fenomeni corruttivi. Non resta dunque che aspettare la convalida definitiva e l’attuazione delle nuove norme per valutarne la concreta efficacia. È chiaro come l’Italia abbia intrapreso, almeno in linea di principio, la strada della legalità.

Proviamo dunque ad analizzare sotto il profilo storico contemporaneo e legislativo quali sono stati i principali orientamenti degli altri stati dell’UE. La maggioranza delle nazioni europee hanno da tempo aderito -in materia di trasparenza e corruzione- a due iniziative internazionali, volte a equilibrare e coordinare gli assetti delle varie nazioni: la Convenzione Onu contro la corruzione e il Foia (Freedom Of Information Act), in materia di trasparenza. Il primo è vigente a livello comunitario e funziona come un trattato vincolante multilaterale; il secondo invece, sotto la giurisdizione delle singole nazioni, non è ancora stato adottato dall’Italia nonostante le pressioni dell’opinione pubblica. Esistono anche organi comunitari, come il GRECO (Gruppo di Stati Contro la Corruzione), che si adopera per il rispetto di queste norme ma soprattutto di migliorare la capacità dei suoi componenti di lottare contro la corruzione.

In Europa tale dibattito è da anni al centro di una discussione tanto accesa da incoraggiare i partiti politici a prendere dei provvedimenti. Nel corso degli anni Novanta sono state varate una serie di riforme con l’intento di arginare il fenomeno in modo risolutivo. Le nazioni europee con la legislazione più avanzata da questo punto di vista sono certamente Gran Bretagna, Germania e Danimarca, mentre la maglia nera va ai paesi dell’ex blocco orientale come Bulgaria e Croazia; una felice eccezione alla regola è rappresentata dall’Estonia e dalla Polonia, in netta crescita dal punto di vista della sensibilizzazione su temi come l’anticorruzione e la trasparenza.

Il Regno Unito è dotato fin dal diciannovesimo secolo di un codice di condotta per i dipendenti pubblici, nel solco delle tradizioni di open government e rule of law; codice che venne aggiornato -dopo i tagli al settore dell’era Thatcher- nel 1995, grazie alla istituzione del Commitee on Standards in Public Life. La legge anticorruzione, già attiva dal 1906, prevedeva una pena massima per i reati di corruzione (nel settore pubblico) di 2 anni di reclusione, portati a 7 nel 1916.

Recentemente è stato introdotto anche il Bribery Act (in vigore dal 2011), che punta al contrasto strutturale dei fenomeni di corruzione non solo nei casi inerenti agli organismi al servizio del Regno Unito, e che dunque può essere utilizzato anche contro privati cittadini. Questo ordinamento, oltre ad essere stato accolto con favore dalle istituzioni internazionali, riscontra i favori dell’opinione pubblica: nel sondaggio dell’Eurobarometro, la Gran Bretagna risulta essere il quinto paese per la percezione minore del fenomeno corruzione nell’ambito pubblico.

La Germania in quanto Repubblica Federale ha una legislazione che agisce su più livelli. Emblematico in questo senso il percorso del Foia, adottato dal governo tedesco nel 2005 ma già presente in alcuni länder già dalla fine degli anni novanta (ad esempio il Brandeburgo).

La Germania ha istituito l’Ufficio Federale di Polizia per reati economici e di corruzione, che collabora con numerosi soggetti privati, tra cui le Camere di Commercio e Industria e la Camera di Commercio Internazionale. Esiste anche una legislazione specifica (sui “voti espressi”), volta a regolamentare e monitorare eventuali azioni di appoggio parlamentare o di assemblee elettive a frodi fiscali o finanziarie. Secondo il già citato sondaggio di Eurobarometro, la Germania sarebbe dietro di una sola posizione rispetto alla Gran Bretagna.

La Danimarca presenta una situazione ancora diversa: qui il sistema pubblico è straordinariamente ramificato ed efficiente. Secondo la classifica stilata da “Trasparency International”, la Danimarca è la detentrice del primato per integrità morale nel settore pubblico e trasparenza nei confronti della cittadinanza. Nonostante la legislazione appaia molto fragile (secondo lo studio Formez per la PA) e venga spesso implementata con strumenti “rimediali”. Il sistema, basato su principi “generali di mera condotta”, ha dovuto far fronte a specifiche esigenze, che non hanno però minato la sostenibilità del cosiddetto “modello scandinavo” del quale la Danimarca è portatrice.

A occuparsi dei problemi di corruzione sono i soggetti pubblici, come il Rigrevisionen, che collabora quotidianamente con il parlamento danese, e il DANIDA (Danish international development agency) che ha attivato una politica di tolleranza zero per i reati di corruzione: attivando servizi di interazione con la cittadinanza per la segnalazione di situazioni a rischio. L’Agenzia ha inoltre applicato anche una specifica condizione detta di “Inclusione-esclusione” per bloccare qualunque attività intrattenuta con o per mezzo della DANIDA, da soggetti coinvolti in attività di corruzione.

Nel sondaggio di Eurobarometro la Danimarca occupa il secondo posto, dietro al Belgio. Anche nel piccolo stato delle Fiandre, sede delle principali istituzioni continentali, vige una legge molto antica (il codice penale risale al 1867), implementato poche volte ma con effetti decisivi: nel 1999 è stata introdotta la Legge 37/1999 (articoli dal 237 al 247), con pene che mutano da sanzioni amministrative a reclusione massima di 10 anni (corruzione attiva di pubblico funzionario). Le attività di controllo sono regolate dall’OCRC (Office central pour la repression de la corruption), che coordina le operazioni dei 27 servizi di polizia giudiziaria dislocati nel paese.

Da questa breve descrizione sui sistemi e gli organismi anti corruzione messi in campo dai paesi europei più virtuosi, si può evincere come, la lotta alla corruzione sia direttamente connessa a una cultura dell’integrità, presente storicamente nei paesi considerati. E’ per questo che, anche nel nostro paese, si potrà ostacolare il nascere e il proliferarsi di azioni illecite, solo quando faremo nostra la cultura dell’anticorruzione come strumento di progresso civile.

Fonti:

Il Fatto Quotidiano, Repubblica, Corriere della Sera

Convenzione Onu: http://europa.eu/legislation_summaries/fight_against_fraud/fight_against_corruption/l33300_it.htm

Rapporto Formez/PA (fonte per articoli dei vari codici penali tradotti in italiano): http://focus.formez.it/sites/all/files/volume_2.pdf

Relazione della Commissione Europea dell’unione sulla lotta alla corruzione (include i dati sul sondaggio di eurobarometro): http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_it.pdf

Sul Bribery Act: http://www.diritto24.ilsole24ore.com/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2012/04/bribery-act-2010-corruzione-privata-e-dlgs-n-2312001-.php

Sul GRECO (in inglese): http://www.rpcoe.esteri.it/RPCOE/Menu/Accordi+Parziali/Gruppo_Stati_contro_Corruzione_GRECO/

Cenni  generali alla norma (Ddl ): http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-02-05/anticorruzione-orlando-promette-entro-oggi-definiamo-l-impianto-123321.shtml?uuid=ABEvSspC

Freedom of information Act: http://www.foia.it

La trasparenza e il libero accesso all’informazione sono considerati un prerequisito essenziale per contrastare la corruzione, e anche in Italia negli ultimi anni sono state intraprese varie iniziative per stimolare la pratica della trasparenza. Per esempio, l’Operazione trasparenza e La bussola della trasparenza, realizzate dal governo italiano, per permettere ai cittadini un miglior controllo dell’operato dell’amministrazione pubblica.

Ma in Italia manca, ed è richiesto a gran voce da più organizzazioni (tra le principali: FOIA4Italy), un vero Freedom of Information Act, vale a dire un atto legislativo che renda la libertà di informazione un diritto universale, garantendo il libero accesso ai documenti relativi all’azione della pubblica amministrazione. Già più di 90 paesi hanno approvato leggi di questo tipo, che prevedono precisi obblighi di trasparenza.

Perché tanto interesse nel ruolo dell’informazione nella lotta contro la corruzione?

In parte, perché numerose ricerche dimostrano che è importante. Per esempio, Cassandra DiRienzo, Jayoti Das, Kathryn Cort e John Burbridge, in un loro studio del 2007 dal titolo “Corruption and the role of information.” (Journal of International Business Studies 38, no. 2, 320-332) mostrano che un maggiore accesso all’informazione comporta un minore livello di corruzione. Questo perché se i cittadini possono acquisire liberamente informazioni, conoscono e controllano meglio le attività che si svolgono nei settori pubblico e privato; in questo modo vengono scoraggiate le pratiche corruttive, perché aumenta il rischio per i corrotti.

Gli autori dello studio citato utilizzano opportune tecniche statistiche per raggiungere le loro conclusioni. Misurano la corruzione attraverso il “Corruption Perception Index” di Transparency International (si veda http://www.transparency.org/research/cpi/overview), e l’accesso all’informazione per mezzo del “Digital Access Index” (si veda http://www.itu.int/ITU-D/ict/dai/). Beninteso, si tratta solo di un esempio rappresentativo di una letteratura scientifica ormai ampia che è sostanzialmente d’accordo nell’affermare che un migliore accesso all’informazione conduce a minori livelli di corruzione.

E quale conclusione possiamo trarre noi, pensando all’Italia? Forse ha ragione chi insiste che anche da noi si approvi una legge simile al “Freedom of Information Act” statunitense.