La paura di decidere, il peso di una scelta che ha come contraltare la spada di Damocle dell’indagine penale, a sua volta figlia di una clima complessivo avvelenato che vede nella denuncia alla Procura della Repubblica lo strumento ideale per consumare piccole vendette fondate su invidie o presunti torti subiti. Senza contare i contraccolpi sul piano reputazionale, disciplinare, economico.

Un corto circuito che paradossalmente finisce per alimentare l’illegalità che si vuole combattere: infatti, incertezza, attesa, comportamenti emissivi favoriscono accordi sottobanco e favori corruttivi.

E allora, come (tentare di) uscirne, si chiede il prof. Andrea Castaldo, su il Mattino del 14 ottobre 2017, a pagina 51?

Sul banco degli imputati siede l’attuale reato di abuso d’ufficio, una norma più volte ritoccata senza gli esiti sperati e che necessita di un intervento di restyling.

Nell’interesse dell’economia, del Paese, sgombrando il campo intanto dal possibile equivoco di voler imbavagliare il pubblico ministero e frenare le indagini.

In realtà vale l’esatto contrario.

Le statistiche attuali ci consegnano uno spaccato mortificante: tra i reati contro la pubblica amministrazione la parte del leone la fa appunto l’abuso d’ufficio, ma solo il 20% circa dei procedimenti avviati si conclude con una sentenza di condanna.

Segno che qualcosa non va, o, in parole semplici, che l’imponente lavoro investigativo si conclude con un nulla di fatto.

Dunque, riformare il reato significa calibrare al meglio la notitia criminis e drenare le energie (mal)utilizzate verso altri fenomeni delinquenziali.

Al contempo restituendo fiducia al pubblico ufficiale e rassicurandolo nelle decisioni da adottare.

Ai lettori del Sito, come nei precedenti articoli, lasciamo, come sempre, o, almeno, tentiamo di farlo, una fotografia completa, con i soli virgolettati.

Su argomenti come questo, di estrema delicatezza, è normale vi siano posizioni differenziate, a volte anche in modo significativo.

Ci auguriamo di essere stati utili.

La Pubblica amministrazione è il problema italiano, ha detto Romano Prodi parlando a Milano il 26 ottobre 2017, e «…ci sta isolando dal mondo a causa dell’incapacità di prendere decisioni nei tempi dovuti».

Ma che cosa la rallenta o la paralizza? La prima causa, scrive il Prof. Sabino Cassese, su Il Corriere della Sera del 30 ottobre, alle pagine 1 e 2, è esterna, e sta nella esondazione del Parlamento, che amministra per legge: un esempio, la proposta di legge del bilancio 2018 che entra in dettagli tanto minuti da impedire ogni movimento all’amministrazione. È la sfiducia nell’amministrazione che suggerisce questa iperregolazione asfissiante. Ma quest’ultima finisce per bloccare l’amministrazione.

Il rimedio è peggiore del male.

La sfiducia nella burocrazia ha dettato, vent’anni fa, anche un altro correttivo, il cosiddetto «spoils system». Grazie ad esso, i governi nazionali e locali la fanno da padroni, nominando, promuovendo, sostituendo, non solo i vertici amministrativi, un altro rimedio peggiore del male.

Poi, all’interno, le amministrazioni debbono fare i conti con i controllori, la Corte dei conti e l’Autorità anticorruzione. Questi, invece di giudicare risultati, valutano spesso la legittimità di singoli atti. Molte delle norme che li riguardano sono dettate dalla cultura del sospetto, mirano alla prevenzione, mentre prima condizione di un governo libero è la repressione, non la prevenzione, una conclusione sulla quale concordarono i nostri «padri fondatori» Ricasoli, Farini e Zanardelli.

Un acuto studioso ha recentemente notato che la responsabilità dirigenziale, da responsabilità per violazione di obblighi di risultato è divenuta responsabilità per obblighi di processo: il dirigente incorre in responsabilità se omette di pubblicare informazioni in materia di procedimenti amministrativi, se adotta tardivamente il provvedimento amministrativo, se non predispone il piano anticorruzione, se omette la pubblicazione di moduli e formulari per l’avvio di procedimenti, se non trasmette documenti via Pec (posta elettronica certificata) tra amministrazioni pubbliche, se omette la pubblicazione delle informazioni previste nella sezione «amministrazione trasparente» e non adotta il programma triennale per la trasparenza e l’integrità, se non comunica gli elementi necessari al completamento e all’aggiornamento dell’indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni, e così via. Insomma, sulle spalle dei burocrati gravano molte responsabilità, nonostante che il loro margine di azione si vada riducendo.

E poi vengono le Procure, che spesso dimenticano il senso delle proporzioni, seguono orientamenti diversi, senza coordinarsi, non rispettano l’«expertise» tecnica degli uffici e divengono i decisori di ultima istanza su ogni materia, con istruttorie troppo lunghe, decisioni sempre in ritardo.

Se si sommano tutti questi condizionamenti, ci si rende conto che le amministrazioni pubbliche sono oggi cittadelle assediate, dove non c’è più discrezionalità, cioè possibilità di scelta, i burocrati sono preoccupati o addirittura spaventati e preferiscono non decidere (ancor più con il recente allargamento di misure preventive — sequestro e confisca — ai reati contro la pubblica amministrazione), resta ben poco dell’arte di amministrare.

Le burocrazie, a loro volta, non sono senza responsabilità.

Amministrare vuoi dire gestire, negoziare, decidere, un’attività complessa che richiede conoscenza ed esperienza, che si impara a svolgere meno sui libri e più attraverso il «learning by doing». Limitate o condizionate in ogni modo nei loro poteri di decisione, spesso escluse dalla decisione, le amministrazioni si sono adattate al quieto vivere, a rispettare la forma, senza badare alla sostanza, ad aspettare la legge o a seguire i dettati di uno dei troppi controllori. Si sono quindi dequotate, hanno perso i tecnici, mentre sono rimasti i burocrati, gestiscono loro stesse piuttosto che gestire lo Stato (alla presidenza del Consiglio dei ministri circa tre quarti del personale serve a tener acceso il motore, mentre solo un quarto si preoccupa di far marciare la macchina).

Da questa situazione non si esce calando sulle amministrazioni una nuova riforma amministrativa, ma liberandole dai troppi vincoli e dalle troppe minacce dettate dalla cultura del sospetto e coinvolgendole in un processo di rinnovamento che valorizzi e mobiliti i migliori (ce ne sono), rendendoli partecipi della gestione dello Stato.

Ai lettori del Sito, come nei precedenti articoli, lasciamo, come sempre, o, almeno, tentiamo di farlo, una fotografia completa, con i soli virgolettati.

Su argomenti come questo, di estrema delicatezza, è normale vi siano posizioni differenziate, a volte anche in modo significativo.

Ci auguriamo di essere stati utili.

Ogniqualvolta la verifica nell’avanzamento del programma di questo o quell’intervento mette in evidenza criticità, ritardi e, soprattutto, perplessità circa la possibilità di rispettare il cronoprogramma iniziale con procedure ordinarie, si ascoltano appelli al Governo a varare per tempo misure straordinarie che consentano deroghe procedimentali, assegnando poteri speciali a strutture e figure create ad hoc.

Provvedimenti che, ogni volta, sono ritenuti assolutamente necessari per evitare il rischio di brutte figure all’Italia, anche quando nessuno ha obbligato l’Italia a candidarsi per ospitare o per fare questo o quello, sottolinea Bruno Discepolo su Il Mattino del 2 novembre 2017 alle pagine 1 e 47

Si tratta di una questione ricorrente, che rilancia un interrogativo più generale: per poter garantire l’effettuazione di lavori pubblici, in Italia, con tempistiche normali per qualunque altro paese dell’emisfero occidentale (non essendo in discussione quello orientale, dove le realizzazioni si misura no in giorni e mesi, non in lustri e decenni) è scontato che si debba ricorrere per forza a procedure derogatorie, misure straordinarie, poteri speciali?

Sottintendendo, in tal modo, che tutto ciò che non rientra nell’elenco delle manifestazioni o degli eventi o calamità, sia destinato, in un regime ordinario che evidentemente si ritiene incapace di assicurare risultati apprezzabili e controllabili, nel migliore dei casi ad essere concluso in ritardo, nel peggiore a non vedere mai la luce?

Questa è l’amara conclusione cui si perviene analizzando lucidamente quanto accaduto in Italia nell’ultimo mezzo secolo, una storia di avvenimenti vissuti sempre all’interno di questa logica perversa, di un doppio binario, di un’appartenenza alternativamente a una condizione normale, come tale relegata in partenza verso un esito fallimentare, ovvero speciale, e dunque candidata al successo.

In un Paese normale verrebbe subito da domandarsi se non sia il caso, avendo registrato rigidità del sistema, criticità evidenti nell’impianto normativo e nei procedimenti amministrativi, provare a modificare le regole, per fare in modo che tutte le opere, non solo quelle prescelte come eccezionali, possano essere concluse nei tempi e modi previsti, apportando correttivi e adeguando culture e comportamenti, segnatamente quelli di una burocrazia incline all’autoreferenzialità.

Naturalmente, in Italia, nessuno ha pensato che questa fosse la strada maestra, e nella generale bulimia legislativa si è continuato, se possibile, a normare, regolamentare, disciplinare e così via discorrendo. Non solo non si è mai messo mano alla tanto sbandierata operazione di delegificazione, riducendo le decine di migliaia di leggi ad entità equivalenti a quelle dei maggiori paesi europei, ma soprattutto si è continuato a perseverare con strumenti e dispositivi, a volte cervellotici, che sembrano essere stati partoriti per un solo scopo, vale a dire impedire che un’opera venga realizzata.

Il risultato è che oggi, in Italia, per decidere, programmare, progettare, realizzare e collaudare un’opera pubblica occorrono, relativamente al grado di complessità, dai tre ai cinque anni se non si registrano impedimenti esterni. Se poi, come capita nella stragrande maggioranza dei casi, intervengono ricorsi giudiziari, allora il traguardo dei dieci anni è davvero a portata di mano.

In Italia ci saranno duecentomila leggi diverse, diceva Francesco Carnelutti, uno dei più famosi avvocati e giuristi italiani. «Per fortuna sono temperate da una generale inosservanza». Una battuta felice.

Che purtroppo, però, coglie solo uno degli aspetti del problema: il fatto è che non solo le leggi sono troppe, ma spesso sono anche scritte male, ben oltre i normali limiti della comprensibilità, come evidenzia Angelo Allegri, su Il Giornale del 7 novembre 2011, alle pagine 28 e 29: Vittorio Barosio, docente universitario e avvocato torinese, cita ad esempio l’ultimo codice degli appalti, approvato nel 2016 nel quale «… Ci sono almeno un paio di articoli di fronte ai quali ho riunito tutti i professionisti dello studio. Insieme li abbiamo passati ai raggi X, ma non c’è stato niente da fare. È proprio l’italiano che non funziona, nessuno ha un’idea esatta di che cosa vogliano dire».

Le radici della cattiva produzione legislativa sono profonde e molteplici. E per questo difficili da estirpare. Un caso di scuola, ancora una volta, è il già citato codice degli appalti. A prima vista dovrebbe essere un esempio positivo, visto che obbedisce alla tecnica semplificatoria del testo unico e riunisce tutte le norme su una materia riducendo la necessità di interpretare i tanti provvedimenti che si sono affastellati nel tempo. «La legge è del mese di aprile del 2016», spiega Barosio. «Ma già tre mesi dopo ha subito 180 correzioni in larga parte formali, legate alle imprecisioni del testo. Poi, più o meno un anno dopo, sono arrivate altre correzioni, una sessantina, questa volta però sostanziali, che esprimevano valutazioni che evidentemente in precedenza erano mancate. Come è possibile?». Il codice è significativo anche per altre considerazioni: la legge sugli appalti del 1977 era in tutto di 24 articoli, quella del 2006 ha dovuto tener conto della maggiore complessità legata anche alla normativa europea, con gli articoli che sono diventati 250, a cui si è aggiunto poi un regolamento di altri 250.

Osserva ancora Barosio che “…Nella nuova legge gli articoli sono più o meno 220, ma alcuni sono di una lunghezza spropositata. L’articolo numero 3 ha per esempio 51 commi. E per ogni articolo bisogna tenere conto delle linee guida che sono in corso di emanazione, lunghe fino a 20 pagine. Insomma, una giungla».

Pesano a determinare risultati legislativi non brillanti, la fretta (la legge sugli appalti, scritta in applicazione di una direttiva europea, è stata approvata nell’ultimo giorno utile), la scarsa competenza tecnico-giuridica, ma soprattutto, a determinare l’inflazione di norme è spesso un altro elemento, quello di un legislatore che “… forse a ragione, non si fida della pubblica amministrazione», spiega Barosio. «Anziché affidare alla burocrazia norme generali che poi dovranno essere interpretate e applicate, definisce una casistica minuziosissima. Così si finisce per paralizzare qualsiasi attività, senza nemmeno raggiungere lo scopo, visto che in astratto non si può prevedere tutto ma proprio tutto».