Dopo il taglialeggi e il salvaleggi, vediamo come andrà per lo sbloccacantieri, mentre resta sullo sfondo la responsabilità – ovviamente, di tutti, quindi di nessuno – che ne ha determinato il blocco.

Perché, se li si deve sbloccare, iniziativa più che meritevole, qualcuno e/o qualcosa li avrà pur bloccati.

Nessuno pare, invero, preoccuparsene, nessuno si chiede: se qualche norma è stata scritta male; se qualche misura draconiana di contrasto alla corruzione fosse inutile e sia stata utile solo nell’abituale dibattito mediatico-convegnistico dei professionisti dell’anticorruzione che guadagnano spazio – tanto più la dicono grossa o propongono misure risolutive – sul modello di quanto accaduto per la bufala dei 60 miliardi di euro del costo della corruzione; se chi doveva vigilare sulle stazioni appaltanti guardava altrove; … e si potrebbe continuare.

Nessuno, questo è ancora più interessante, si chiede dove sono ora le persone che sono state le protagoniste, gli attori, gli spettatori, …, degli aspetti disfunzionali prima indicati.

Sembrerebbe normale. Eppure non lo è. Sembrerebbe normale per una semplice constatazione: l’imprenditore, l’artigiano, … che sbaglia viene “licenziato” dal mercato; il dipendente che sbaglia viene sanzionato.

Se dobbiamo sbloccare i cantieri, al di là del nome evocativo ed eclatante, è possibile che chi ha prodotto – o ha concorso a produrre – il problema sia ancora lì e non venga chiamato a rispondere dei danni prodotti (alla stessa PA, al sistema economico, alle aziende, ai dipendenti queste aziende, alle famiglie di questi dipendenti, al tessuto socioeconomico delle aree dove queste aziende operavano, … e si potrebbe continuare)?

In 15 anni, se continua così, gli industriali stimano che perderemo investimenti per 530 miliardi. E per attuare le norme del decreto che approda in questi giorni al Senato bisognerà decidere quale «elenco» di lavori scegliere.

Ammonta a tanti miliardi, secondo l’osservatorio dell’Ance (associazione dei costruttori) il costo dell’inerzia dello Stato se da qui al 2035 non si faranno le opere pubbliche che sono state già programmate – come racconta Antonella Baccaro su L’Economia del Corriere della Sera, del 13 maggio 2019, a pagina 5l – mentre l’elenco dei cantieri fermi per l’immobilismo della pubblica amministrazione è stato aggiornato a 53 miliardi per un totale di 555 opere, un elenco “… purtroppo, lungo e drammatico…”.

Può sembrare paradossale, ma una buona parte delle strozzature burocratiche va imputata a fattori esterni: non è la burocraziache blocca lo sviluppo, ma è la burocraziastessa che è bloccata da forze che non controlla.

Le illustra il Prof. Sabino Cassese, su L’Economia del Corriere della Sera, del 23 aprile 2018, alla pagina 10, molto simili a quelle del 5 maggio 2019 sul Corriere della Sera di Dario Di Vico, a pagina 26, che parla di “Tormentone  dei cantieri che nessuno sa sbloccare”

La prima è il Parlamento, che legifera troppo e male, nel desiderio di adottare norme «autoesecutive», proprio per evitare di metterle nelle mani della burocrazia. Esempio: opera da anni l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che ben avrebbe potuto provvedere all’assegnazione delle frequenze per la tecnologia 5G. Invece, il Parlamento, sul finire del 2017, ha riempito una decina di pagine della Gazzetta Ufficiale per dettare minuziose disposizioni m materia, di cui avrebbe potuto fare a meno, limitandosi a dettare pochi principi.

Vengono, poi, i molti controllori interni dell’amministrazione, che ne rallentano l’opera senza migliorarla, specialmente la Corte dei conti con i suoi controlli interni e l’Autorità nazionale anticorruzione, un nuovo «grande fratello», che fa e disfa «linee guida», detta regole arbitrarie, crea incertezza e produce timore.

La terza forza esterna è costituita dalle magistrature, che vogliono interferire anche in materie sulle quali non hanno la necessaria competenza tecnica. Un esempio è il giacimento Tempa Rossa, in Basilicata, scoperto nel 1989. Dopo aver avuto tutti i timbri possibili, da parte della Conferenza Stato-Regioni, dei ministeri delle Infrastrutture e dei trasporti, dell’Ambiente, dello Sviluppo economico, della Regione, del Comune, del Comitato interministeriale della programmazione economica, dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente, della Azienda sanitaria locale, la coltivazione del giacimento è stata due volte bloccata, dalla locale procura e dal Tribunale amministrativo regionale.

Forze esterne che bloccano la burocrazia, con l’effetto indiretto di fermare attività produttive importanti per lo sviluppo economico.

Poi, le regioni per le quali la stessa burocraziaesercita una forza frenante.

Le lentezze della burocraziadipendono, in primo luogo, dall’assenza di tecnici. Da almeno un secolo si lamenta il fatto che contesti e retribuzioni non agevolano l’assunzione dei migliori tecnici da parte dell’amministrazione pubblica, con la conseguenza che Stato, regioni ed enti locali debbono rivolgersi all’esterno ogni volta che debbono fare un progetto.

Sul finire dello scorso secolo, a questo male se ne è aggiunto un altro, che si chiama «spoils system». Ai vertici, non si accede per merito, ma per nomina politica. E i più alti vertici scadono con gli esecutivi politici, per cui debbono essere confermati (o sconfermati) in ogni cambio di governo o giunta. Si aggiunga a questo che, per fare risparmi di spesa, negli ultimi anni, i concorsi sono stati bloccati. La conseguenza è che la burocraziaè dovunque invecchiata, per mancato rinnovamento del personale.

Tutto questo provoca, nei dipendenti pubblici, attenzione principalmente per la carriera, piuttosto che per la funzione; inerzia («surtout pas trop de zèle», secondo il detto di Talleyrand); crisi dei processi di decisione.

L’ultimo paradosso di questa situazione, che appare senza sbocco, è che, se il Paese è scontento dei dipendenti pubblici, questi ultimi sono, a loro volta, scontenti: basta vedere i flussi elettorali degli impiegati pubblici nelle ultime elezioni politiche, stimati di recente dalla Ipsos.

Si può uscire a questa situazione?

Certamente si, ma anche l’opera riformatrice incontra difficoltà. L’amministrazione non ha incentivi ad autocorreggersi, anche perché stretta da troppe leggi. I governi hanno incentivi negativi a correggere il modo di funzionamento delle burocrazie, perché ciò richiede un’azione almeno decennale e i governi italiani non durano oltre un massimo di tre anni.

Quindi, un governo veramente innovatore finirebbe per pagare tutti i costi dell’azione riformatrice per consentire ai governi successivi, di altro colore, di trarne i benefici.

Quindi, è meglio fare quel che hanno fatto i governi finora: o l’inerzia, o l’annuncio di riforme grandiose, ma inefficaci perché non attuate (con la conseguenza che la disillusione, nel pubblico, incentiva un ulteriore allontanamento del «Paese reale» dal «Paese legale»).

Con questa avvertenza: di una salda, efficiente e competente burocrazial’Italia ha più bisogno di altri Paesi, per le carenze del corpo politico, che non riesce a darsi governi duraturi, una buona burocraziapotrebbe supplire almeno a una parte delle carenze di governi transeunti.

Questo il parere dell’ANCE, l’Associazione Nazionale Costruttori Edilizia, con la conseguenza che rischia “… di essere ottimista la crescita prevista …” dal Governo,  per la quale non bastano più le regole, i bandi, i progetti, ma servono soltanto i cantieri veri  (dal 2010 a oggi l’Italia abbia perso il 29,4% della spesa mentre nell’area euro la perdita è stata soltanto del 4,8%).

Mancano – come scriveGiorgio Santilli, su Il Sole 24 Ore del 4 maggio 2019, alle pagina 3 – misure capaci di incidere a fondo sulle pesantissime procedure autorizzative a monte della gara di appalto: dal 2010 al 2014 i percorsi italiano ed europeo sono stati paralleli, con una forte riduzione degli investimenti dovuti alla crisi finanziaria e alle politiche di austerità della UE, ma dal 2014 le due strade si dividono, con il trend italiano che continua a calare fino al 2018, mentre quello dell’area euro prima si stabilizza, poi torna a crescere dal 2017.

Con una ulteriore nota negativa per l’Italia: lo scorso anno i documenti di finanza pubblica annunciavano una crescita della spesa per investimenti di 850 milioni rispetto al 2017, ma alla fine dell’anno c’è stata una riduzione ulteriore per 1,3 miliardi, con una differenza fra previsioni e realtà di oltre due miliardi.

A poche ore dalla Lectio magistralis in occasione della chiusura della Terza edizione del Master Anticorruzione dell’Università di Tor Vergata (http://anticorruzione.eu/2019/05/save-the-date-06062019-cerimonia-conclusiva-del-master-anticorruzione-iii-edizione-a-a-2017-2018-universita-degli-studi-di-roma-tor-vergata/), appare utile rileggere alcuni passaggi dell’intervento del Presidente Emerito della Corte Costituzionale nel corso dell’incontro “Italia interrotta: il peso della corruzione sulla crescita economica”, Camera dei Deputati, Roma, 12 settembre 2018.

Esaminando la produzione normativa in tema di contrasto alla corruzione adottata soprattutto nell’ultimo periodo, il prof. Flick pose in luce un primo “… profilo problematico nella tendenza a ricomprendere in essa la c.d. maladministration: una sorta di corruzione colposa che affiancherebbe quella tradizionale, dolosa. È una tendenza in qualche modo favorita dalla imprecisione nella definizione legislativa della condotta corruttiva, dovuta anche alla molteplicità delle fonti normative (quella nazionale e quelle convenzionali e sovranazionali)…”, con una conseguenza, quella del rischio di “… dilatare eccessivamente la portata dell’incriminazione e di complicarne l’interpretazione….”.

Dall’altra parte, il Presidente Emerito evidenziava la necessità di presidiare con attenzione un altro profilo problematico, quello della “… riduzione sostanziale di essa ad un delitto contro la concorrenza, nel contesto della sua internazionalizzazione in un mercato globale …”.  Se si tratta di un aspetto ineludibile – “… la concorrenza è certamente danneggiata dalla corruzione …”– il prof. Flick evidenziava come “… esasperando questa prospettiva si rischia, nel rapporto fra stati, di utilizzare la sua repressione come strumento per liberarsi di concorrenti stranieri scomodi, a favore dei propri imprenditori….”.

Sembrano fotogrammi della recente assoluzione del presidente di Finmeccanica, dott. Orsi, e di alcuni manager dell’azienda, che , va ricordato, perse all’epoca, così, una importante e strategica commessa in India.

Appare necessario provare a seguire un metodo in parte diverso: “… dal “modo” di esercitare giustizia al “contenuto” di essa, attraverso l’equilibrio fra efficienza, rapidità e garanzie….”.

In assenza di interventi adeguati, osservava ancora il prof. Flick, “…. si rischiano disfunzioni; sovrapposizioni; complicazioni capaci di rendere ulteriormente difficile una gestione che già di per sé non è facile. Si rischia di utilizzare degli interventi formali, quando non inutili e più onerosi dei risultati che si ottengono con il ricorso agli interventi spot, come venne osservato dai vertici della Corte dei Conti nel 2017. È un metodo meno appariscente di quello seguito sino ad ora; ma potrebbe rivelarsi più utile e produttivo di risultati….”.

Si tratta di una delle molteplici osservazioni svolte dal Presidente Emerito della Corte Costituzionale nel corso dell’incontro “Italia interrotta: il peso della corruzione sulla crescita economica”, Camera dei Deputati, Roma, 12 settembre 2018, che terrà la Lectio magistralis in occasione della prossima chiusura della Terza edizione del Master Anticorruzione dell’Università di Tor Vergata (http://anticorruzione.eu/2019/05/save-the-date-06062019-cerimonia-conclusiva-del-master-anticorruzione-iii-edizione-a-a-2017-2018-universita-degli-studi-di-roma-tor-vergata/).

Perché la corruzione, con la criminalità organizzata, sono“… due mali endemici (ben prima delle stragi di Capaci e di via D’Amelio e di Mani Pulite) per la vita del nostro paese, per la crisi nel suo sviluppo, per il rapporto fra diritto, economia e politica. Entrambi quei mali incidono pesantemente sulla capacità di attrarre investimenti esteri e sulla competitività; provocano ingenti aumenti dei costi e sprechi di risorse; inquinano con il denaro sporco l’economia e l’impresa legale; corrodono alla base la fiducia e il senso della legalità….”.

Si tratta, osservava il Prof. Flick, di due tipi di criminalità – organizzata e corruttiva – che si saldano strettamente: “… dove non basta il ricorso alla violenza e all’intimidazione della prima, soccorre quello alla forza di persuasione della seconda e viceversa; presentano aspetti (l’omertà) e obiettivi (il profitto illecito) comuni.Si giustifica così l’utilizzo entro certi limiti degli stessi strumenti di contrasto nei loro confronti; non si giustifica invece la loro asserita identità e sovrapposizione, perché la criminalità organizzata si fonda sulla violenza e la corruzione sullo scambio illecito….”.

Questa differenza ha inciso sulla percezione della pericolosità delle due minacce e sulla risposta che le Istituzioni hanno dato: “… solo ora – in tempi di crisi e di globalizzazione dei mercati – si guarda con preoccupazione alla corruzione,  più a quella percepita che a quella reale di cui è difficile conoscere gli effettivi costi e dimensioni. Ne è conferma lo sviluppo ben più marcato e incisivo della azione di contrasto alla criminalità organizzata nei venticinque anni trascorsi a partire dal 1992…”.

Con una constatazione del prof. Flick in relazione alle misure adottate negli ultimi anni: “… ì risultati non sono stati particolarmente brillanti,a giudicare dalla reiterazione dei fatti di corruzione; i controlli burocratici rischiano di intralciare inutilmente l’attività imprenditoriale….”.

Per questo, appare utile evitare di “… attendersi soluzioni miracolistiche dalle grida manzoniane o addirittura dalla scomunica di mafiosi e di corrotti …”

Appare interessante, a pochi giorni dalla Lectio magistralis in occasione della chiusura della Terza edizione del Master Anticorruzione dell’Università di Tor Vergata (http://anticorruzione.eu/2019/05/save-the-date-06062019-cerimonia-conclusiva-del-master-anticorruzione-iii-edizione-a-a-2017-2018-universita-degli-studi-di-roma-tor-vergata/), rileggere quanto aveva evidenziato il Presidente Emerito della Corte Costituzionale  – nel corso dell’incontro “Italia interrotta: il peso della corruzione sulla crescita economica”, Camera dei Deputati, Roma, 12 settembre 2018 – perché “…da qualche tempo il tema della lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione sembrava sostituito da altri (l’immigrazione, le nazionalizzazioni, il conflitto con l’Europa) nel dibattito mediatico e politico, tranne il richiamo di qualcuno all’emergenza che esso rappresenta tuttora per il nostro paese….”

E ad ogni tragedia o disastro – come quella del ponte Morandi a Genova – riaffiora con l’annuncio di “… interventi nuovi e risolutivi …”,che hanno registrato sia approvazioni che critiche di eccessivo rigore o al contrario di lassismo fra gli addetti ai lavori, il che lascia perplessi di fronte a quella che venne presentata “… con qualche enfasi, come una rivoluzione nella lotta alla corruzione, uno “spazza-corrotti”…”.

Il Prof. Flick aveva ricordato in quella circostanza come anche questi provvedimenti dovranno, poi, essere valutati – “… si vedrà…”– “… alla prova dei fatti, ricordando che prima di applicare le sanzioni occorre individuare e condannare in via definitiva i responsabili … nel contesto di una giustizia notoriamente paralizzata …”.

Con i “costi” che questo comporta: per le Forze di polizia che hanno investito risorse umane, tecniche ed economiche nelle indagini, poi vanificate; il mancato svolgimento di altre attività repressive e/o preventive da parte delle Forze di polizia, che non possiedono risorse umane, tecniche ed economiche illimitate; quelli umani, personali, familiari, professionali, aziendali (inteso come spazio lavorativo, più o meno ampio, dove lavorava il soggetto indagato per corruzione); l’illusione pericolosa per l’opinione pubblica che viene, dapprima “illusa” dalle notizie anticipate sui media (è sufficiente pensare alla cd. Informazione di garanzia, che avrebbe, come noto a tutti, tutt’altra finalità e che diventa una sorta di condanna mediatica anticipata) e che, poi, si ritrova smarrita di fronte ad assoluzioni o archiviazioni che, nonostante lo spazio estremamente ridotto che ottengono, vengono percepite come errori perché non si è riusciti a trovare per “… dei colpevoli, le prove per condannarli”

Si tratta, evidenziò il Prof. Flick, della “… scarsa efficacia di una repressione la quale, nonostante la minaccia di una pena in teoria sempre più elevata, è in pratica vanificata dai tempi lunghissimi della nostra disastrata giustizia penale …”.

Con la necessità – visti i “… risultati non particolarmente brillanti dell’azione di contrasto alla corruzione ottenuti …” – di provare a seguire un metodo in parte diverso: “… dal “modo” di esercitare giustizia al “contenuto” di essa, attraverso l’equilibrio fra efficienza, rapidità e garanzie….”.

In effetti, da alcuni anni, meglio da alcuni lustri, appare e scompare, come chi fa surf.

Termine evocativo, eclatante, ineludibile in un programma elettorale, panacea per tutti i mali – economici – del Paese, vive oggi un momento di parziale offuscamento, perché dopo anni di “ristrutturazione dei costi”, meglio, soprattutto di “tagli lineari” che hanno finito con il penalizzare i più virtuosi nell’amministrare le risorse pubbliche, diventa sempre più difficile ipotizzare un qualche risultato di questo procedere.

Ci si riduce, così – come racconta Marco Rogari, su Il Sole 24 Ore del 29 aprile 2019, alle pagine 1 e 5 –  ad una mini spending review: a fronte di 860 miliardi di uscite correnti il Governo ipotizza entro il 2022 una mini riduzione di 8, mentre la spesa corrente  è prevista in crescita di somme estremamente  superiori (795 miliardi nel 2018, 812 nel 2019, 832 nel 2020, 848 nel 2021 e 864 nel 2022).

Un’operazione – il Programma nazionale di riforma (Pnr), parte integrante del Def, prevede il  recupero di 2 miliardi già nel 2020 e di 3 l’anno nel biennio seguente – che secondo l’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) non appare facile da realizzare, tenuto conto che appare a rischio anche il conseguimento del “misero” miliardo di euro di risparmi previsto per quest’anno perché “… le amministrazioni hanno raramente proposto interventi correttivi …”, come si legge neldossier del Servizio studi della Camera.

La storia della “revisione della spesa” e’ antica, ma “prende velocità” nel 2007 con il Ministro dell’Economia, Tommaso Padoa Schioppa (è la cd. Commissione per la Finanza Pubblica presieduta da Gilberto Muraro, che nel giugno del 2008 consegna un rapporto con 90 “raccomandazioni”, per ridisegnare il bilancio dello Stato in 34 missioni e 168 programmi di spesa), prosegue con il DL 78/2010 del Ministro Tremonti, che la richiama, mentre inizia la sequela di Ministri e Commissari “dedicati”: Piero Giarda,  Enrico Bondi, Mario Canzio, Carlo Cottarelli, Yoram Gutgeld, Roberto Perotti,fino ad oggi con la recente nomina dei due viceministri dell’Economia, Laura Castelli e Massimo Garavaglia.

Prima di loro, fu Beniamino Andreatta il pioniere della spesa intelligente, colui che tentò per primo – come si può leggere nell’articolo di Dino Pesole, su Il Sole 24 Ore del 25 aprile 2019, alle pagine 1 e 3 – di ricorrere al criterio che assegnava le risorse secondo priorità.

Un pioniere, un precursore della spending review, cui toccò, in questo caso, la stessa sorte delle “prediche inutili” di Giulio Einaudi.

L’idea – per avviare un serio percorso di revisione strutturale della spesa pubblica, come racconta il presidente del Centro studi Economia Reale, Mario Baldassarri (che in quegli anni collaborò attivamente con Andreatta) nell’introduzione al volume “Quaranta anni di spending review”  – era quella di passare da una sorta di rivoluzione culturale, con l’adozione nel nostro Paese del principio utilizzato dal Congressional budget office americano, cioè il budget a base zero: superare il principio “inerziale” e “incrementale” del Bilancio impostato sui tendenziali di spesa, per adottare al contrario il criterio del sostanziale “azzeramento” ogni anno di tutte le voci di spesa e della loro riallocazione a seconda delle priorità disposte in sede politica. In sostanza, una spending review ante litteram, perché rivedere i criteri di funzionamento della spesa nell’intero perimetro pubblico vuoi dire riallocare le risorse, intervenire sui meccanismi che sovraintendono alle decisioni di spesa, in una parola “riqualificare” la spesa.

 

Da decenni il nostro paese si misura con il tentativo di avviare una vera, incisiva e strutturale spending review, con risultati non certo all’altezza delle aspettative.

Se si esamina il periodo 2007-2019 il bilancio dei risparmi attribuibili in varia misura alla spending review – come si può leggere nell’articolo di Dino Pesole, su Il Sole 24 Ore del 25 aprile 2019, alle pagine 1 e 3 – non supera il 30 per cento. Per il resto ci si è affidati a tagli lineari o semi-lineari, che intervenendo sui “tendenziali” non sono altro che riduzioni degli incrementi già previsti, assai distanti dal principio del “bilancio a base zero” proposto negli anni Ottanta da Beniamino Andreatta.

Che la strada sia lastricata delle croci di chi ci ha provato, lo attesta la Corte dei conti, nel giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato del 27 giugno 2017, dove traccia questo bilancio della spending review: «A consuntivo, le misure di riduzione non hanno prodotto risultati di contenimento del livello complessivo della spesa».

Ora il Governo rilancia con la nomina di due commissari, i Vice Ministro all’Economia Laura Castelli e Massimo Garavaglia, in vista di una manovra di bilancio che si annuncia a dir poco impegnativa, con l’ingombrante fardello di ben 23,1 miliardi di clausole Iva da disinnescare e 2 miliardi di tagli della “clausola sulla spesa” che diverranno permanenti per tutto il 2019.

In disparte la questione della procedura di nomina (come evidenzia G. Trovati, su Il Sole 24 Ore del 27 aprile 2019, alle pagine 1 e 3), se quella fin qui seguita – quella recata dalla legge nr. 69 del 2013, che prevede un decreto di Palazzo Chigi – o quella indicata nel Comunicato del CdM nr. 55, dove si legge che “… il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente Giuseppe Conte, ha deliberato il … Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle attività di razionalizzazione, riqualificazione e revisione della spesa pubblica, a norma dell’articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400…”,che prevede la nomina con Decreto del Presidente della Repubblica, i margini per risparmiare, spendendo meglio, negli oltre 850 miliardi che compongono la nostra spesa pubblica non mancano.

Finora è venuta meno la fondamentale volontà politica, perché tagliare la spesa costa in termini di consenso, e dunque si è preferito affidarsi ai “commissari” chiamati a far fronte alla “veduta corta” della politica di cui parlava Tommaso Padoa-Schioppa.

Nel cassetto, ad esempio, è rimasto finora anche il capitolo delle agevolazioni fiscali: 444 voci, stando al censimento condotto nel 2017 dalla Commissione presieduta da Mauro Mare.

Tagliare la spesa – come ricordano A. Alesina, F. Gavazzi, su il Corriere della Sera del 25 aprile 2019 alle pagine 1 e 24 –  è una questione politica, non tecnica, perché i mille interessi che difendono ciascuna voce di spesa non si vincono con i Commissari, ma, come ricordano i due Professori, ponendo concorrenza e riduzione della spesa in cima all’Agenda del Governo.

Invero, come sottolineano C. Goretti, L. Rizzuto, in “Spending review in Italia. Uso e abuso di un termine”, in A. Di Virgilio, C.M. Radaelli (a cura di), Politica in Italia. I fatti dell’anno e le interpretazioni, Il Mulino, Bologna, 2013 – l’ambiguità, anche semantica del termine non è stata sciolta, emergendo, invece, un potere evocativo del significante che sembra trascurare alcuni elementi di base su cui si dovrebbero fondare interventi di questo tipo.