Da decenni il nostro paese si misura con il tentativo di avviare una vera, incisiva e strutturale spending review, con risultati non certo all’altezza delle aspettative.

Se si esamina il periodo 2007-2019 il bilancio dei risparmi attribuibili in varia misura alla spending review – come si può leggere nell’articolo di Dino Pesole, su Il Sole 24 Ore del 25 aprile 2019, alle pagine 1 e 3 – non supera il 30 per cento. Per il resto ci si è affidati a tagli lineari o semi-lineari, che intervenendo sui “tendenziali” non sono altro che riduzioni degli incrementi già previsti, assai distanti dal principio del “bilancio a base zero” proposto negli anni Ottanta da Beniamino Andreatta.

Che la strada sia lastricata delle croci di chi ci ha provato, lo attesta la Corte dei conti, nel giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato del 27 giugno 2017, dove traccia questo bilancio della spending review: «A consuntivo, le misure di riduzione non hanno prodotto risultati di contenimento del livello complessivo della spesa».

Ora il Governo rilancia con la nomina di due commissari, i Vice Ministro all’Economia Laura Castelli e Massimo Garavaglia, in vista di una manovra di bilancio che si annuncia a dir poco impegnativa, con l’ingombrante fardello di ben 23,1 miliardi di clausole Iva da disinnescare e 2 miliardi di tagli della “clausola sulla spesa” che diverranno permanenti per tutto il 2019.

In disparte la questione della procedura di nomina (come evidenzia G. Trovati, su Il Sole 24 Ore del 27 aprile 2019, alle pagine 1 e 3), se quella fin qui seguita – quella recata dalla legge nr. 69 del 2013, che prevede un decreto di Palazzo Chigi – o quella indicata nel Comunicato del CdM nr. 55, dove si legge che “… il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente Giuseppe Conte, ha deliberato il … Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle attività di razionalizzazione, riqualificazione e revisione della spesa pubblica, a norma dell’articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400…”,che prevede la nomina con Decreto del Presidente della Repubblica, i margini per risparmiare, spendendo meglio, negli oltre 850 miliardi che compongono la nostra spesa pubblica non mancano.

Finora è venuta meno la fondamentale volontà politica, perché tagliare la spesa costa in termini di consenso, e dunque si è preferito affidarsi ai “commissari” chiamati a far fronte alla “veduta corta” della politica di cui parlava Tommaso Padoa-Schioppa.

Nel cassetto, ad esempio, è rimasto finora anche il capitolo delle agevolazioni fiscali: 444 voci, stando al censimento condotto nel 2017 dalla Commissione presieduta da Mauro Mare.

Tagliare la spesa – come ricordano A. Alesina, F. Gavazzi, su il Corriere della Sera del 25 aprile 2019 alle pagine 1 e 24 –  è una questione politica, non tecnica, perché i mille interessi che difendono ciascuna voce di spesa non si vincono con i Commissari, ma, come ricordano i due Professori, ponendo concorrenza e riduzione della spesa in cima all’Agenda del Governo.

Invero, come sottolineano C. Goretti, L. Rizzuto, in “Spending review in Italia. Uso e abuso di un termine”, in A. Di Virgilio, C.M. Radaelli (a cura di), Politica in Italia. I fatti dell’anno e le interpretazioni, Il Mulino, Bologna, 2013 – l’ambiguità, anche semantica del termine non è stata sciolta, emergendo, invece, un potere evocativo del significante che sembra trascurare alcuni elementi di base su cui si dovrebbero fondare interventi di questo tipo.

Si continua a parlare di decine di migliaia di assunzioni necessarie nel pubblico impiego per evitare la paralisi di molti settori, alcuni dei quali strategici.

Nessuno si pone – nulla di nuovo, ma la singolarità resta – delle semplici domande, come farebbe ognuno di Noi, in modo naturale, prima di un investimento o un acquisito per casa propria: è utile? A che cosa mi serve?

Domande che pone il prof. Sabino Cassese, sul Corriere della Sera del 13 maggio 2019, alle pagine 1 e 24, concludendo come emerga molta imperizia nonostante non ce ne fosse bisogno, mentre nell’ultimo decennio si è registrata una diminuzione, in termini di dipendenti pubblici e di spesa, di circa 1’8 per cento, con il  blocco delle assunzioni che ha prodotto l’invecchiamento del personale, portando l’età media del personale sopra i 50 anni.

Per migliorare la situazione dei 2 milioni e 200 mila dipendenti rimasti, le promesse e i programmi, però, sono tanto mirabolanti quanto imprecisi, come osserva il prof. Cassese: le norme che li contengono, infatti, si accavallano (legge di Bilancio 2019, legge di Semplificazione, legge denominata “concretezza”, legge sul reddito di cittadinanza e su quota 100, singoli provvedimenti, …) regolando gli argomenti più disparati (autorizzazione assunzioni straordinarie e aggiuntive; stabilizzazione precari, che sono andati aumentando negli anni del digiuno nei quali si è così sopperito alle carenze di organico; sistemazione in ruolo di 11 mila addetti ai servizi di pulizia e ausiliari; proroga dei dipendenti a tempo determinato; proroga delle graduatorie tenute aperte per assumere gli idonei; assunzione a tempo determinato dei «navigator», cioè degli orientatori dei disoccupati che fruiranno del reddito di cittadinanza), non senza rilevare che, il più delle volte, sono formulate in modo da rendere impossibile una quantificazione.

Un esempio: il rimpiazzo di tutti i dipendenti che cessano dal servizio, non è fatto per «teste», bensì con riferimento alla spesa, e consente quindi l’entrata di un numero di impiegati più alto di coloro che escono (perché i primi hanno livelli retributivi maggiori di quelli che entreranno), con il consequenziale ed inevitabile aumento futuro di spesa, quando i nuovi entranti avranno anche essi maggiore anzianità di carriera.

Sono molti – secondo il Presidente emerito della Corte Costituzionale – gli interrogativi che questa prospettiva solleva.

In primo luogo, essa fa bene ed è utile, dopo il digiuno, o si  rischia solo di far lievitare nuovamente la spesa?

Poi, il problema delle carenze organiche c’è, ma ha intensità e gravita diverse a seconda degli uffici, e non può essere affrontato sostituendo ai tagli lineari le assunzioni lineari.

Ancora, alle assunzioni si procederà in via prioritaria con il cosiddetto scorrimento delle graduatorie, che vuol dire sistemare in ruolo chi non aveva vinto i concorsi precedenti ed era stato dichiarato solo idoneo (sono noti casi di concorsi banditi per un posto, con un vincitore e 39 idonei, tutti assunti).

Infine, nei casi residuali dove si faranno i concorsi (l’unico modo legittimo di scelta del personale pubblico), si continuerà a svolgerli nel modo consueto (sia pure con «modalità semplificate»), come prova di capacità mnemoniche, e non come prova di qualità, di equilibrio, di esperienza, di capacità di discernimento.

Critica la valutazione sulla “regolazione” del reddito di cittadinanza dove dei dipendenti precari (quelli attuali dell’Agenzia nazionale politiche attive lavoro – Anpal) dovranno assumere altri precari (i «navigator»), a loro volta chiamati ad aiutare i beneficiari del reddito a trovare un lavoro.

Sul futuro non lontano rimane irrisolto il problema della meridionalizzazione del pubblico impiego: come ha dimostrato la vicenda della scuola, l’offerta di posti è prevalentemente al Nord, la domanda prevalentemente al Sud, ma nessuno sembra preoccuparsene per tempo.

L’amministrazione pubblica italiana, conclude il prof. Cassese, è già sufficientemente indebolita, impaurita, poco efficiente, per una molteplicità di cause, tante delle quali non dipendenti da essa: un simile modo di “gestire” il problema finirà per aumentarne l’inefficienza.

A Roma sono 316 i decreti di attuazione di leggi vigenti che attendono di essere emanati – scrive il prof. Cassese su il Corriere della Sera del 20 aprile 2019, pagina 26 – mentre la  Corte dei conti europea lamenta che l’Italia sia in ritardo nell’incassare 22 miliardi dall’Unione e nel pagare 57 miliardi a privati fornitori.

Sono pochi gli italiani che fanno affidamento sugli uffici pubblici, ritenuti una zavorra, ed ora anche il governo manifesta quotidianamente sfiducia verso di essi. Come stanno davvero le cose? Qual è lo stato di salute dei nostri apparati pubblici?

Debolezza, ritardi, inefficacia, eccessiva attenzione per gli interessi elettorali dei politici di turno, disattenzione per le esigenze degli utenti, sono mali noti della burocrazia.

Ma la loro causa prima sta fuori della pubblica amministrazione. Va cercata nella legislazione sovrabbondante e contraddittoria (l’ambizione di molti legislatori è di fare leggi «autoapplicative», cioè che non abbiano bisogno di uffici per essere eseguite: una chiara manifestazione di sfiducia nella burocrazia), nei troppi controlli preventivi e troppi controllori (alla Corte dei conti si è aggiunta l’Autorità anticorruzione), nei giudici amministrativi che si sostituiscono spesso all’amministrazione attiva, nelle Procure penali e contabili, che troppo facilmente mettono sotto accusa gli amministratori, nelle eccessive responsabilità (contabile, amministrativa, penale) e nelle relative sanzioni, che spaventano e consigliano l’inerzia, nelle continue interferenze degli organi di governo nella gestione, agevolate dai tanti «spoils system».

Vengono, poi, le debolezze delle amministrazioni. La «fuga» dei tecnici, che trovano altrove migliori retribuzioni, ha costretto ad affidare all’esterno molte funzioni. Sono poche, oggi, le strutture pubbliche che non abbiano organismi satellite. La conseguenza è che le amministrazioni non fanno, ma fanno fare. E — come ha saggiamente osservato il ministro Tria, che ha esperienza nella materia — a furia di far fare, esse finiscono per non saper fare e di non sapere che cosa bisogna fare.

All’esternalizzazione dei compiti si accompagna la selezione sbagliata: basta vedere quante volte nei decreti legge di questo governo ricorre l’espressione «scorrimento delle graduatorie», che vuoi dire fare concorsi per dieci posti e assumere cento persone. L’elenco sarebbe lungo, ma almeno un’altra causa interna va indicata, ed è l’arretratezza digitale: i mezzi ci sono, ma si mette un vestito digitale sul corpo burocratico, invece di modificare il corpo burocratico per adattarlo alle tecniche digitali.

Che faccia pressione, indichi le strozzature, ma – indica il prof. Sabino Cassese, su L’economia del Corriere della Sera dell’11 settembre 2017, a pagina 4 – senza piangere e lamentarsi e senza inutili ribellismi.

In questo capitolo c’è anche una responsabilità dei media, pronti a segnalare e commentare quel che accade, ma meno attenti a indicare quel che non accade, inerzie, ritardi.

Contribuisce a questa mancata reazione della società civile l’assenza di think tanks, di gruppi che studino le procedure, indaghino le cause, propongano rimedi, informino l’opinione pubblica. E non mancano neppure le responsabilità di un’accademia, di un mondo universitario dove l’analisi empirica, lo studio dei tempi, le analisi «sul campo» sono meno apprezzate delle eleganti riflessioni teoriche.

Improvvisati per il prof. Sabino Cassese, su L’economia del Corriere della Sera dell’11 settembre 2017, a pagina 4: qui molta parte del personale non è stato selezionato con concorso, ma si è assicurato un posto attraverso stabilizzazioni (ce n’è sempre una in corso; al momento sono due e riguardano decine migliaia di persone). Come ci si può aspettare efficienza, rispetto dei tempi, rapidità, se chi dovrebbe assicurare tutto questo sta lì per caso, per il ben volere di un protettore, per meriti politici, per effetto della furbizia di un familiare, non perché è stato selezionato dopo un esame competitivo come il migliore per quel posto? Entrato così alla buona, il personale non passa attraverso tirocini: non c’è nessuno che si curi di spiegare come funziona la macchina, quali sono i compiti, come si lavora. Prevale il «fai da tè». Ne paghiamo le conseguenze in termini di esasperante lentezza delle procedure.

Preso atto che le nostre politiche vengono definite più lentamente, le procedure per attuarle sono più complicate, l’esecuzione è sempre rimessa in discussione, il prof. Sabino Cassese, su L’economia del Corriere della Sera dell’11 settembre 2017, a pagina 4, individua la seconda delle cause di tale situazione nelle cattive norme.

Nonostante che si abusi dell’espressione cinematografica «cabina di regia», non c’è un capostazione o un responsabile della rete che sappia dove sta il treno, quante altre fermate debba fare, quando arriverà in porto. La presidenza del Consiglio dei ministri — è stato osservato tante volte — è stracarica di tanto personale, ma non di quello che servirebbe a questo scopo, nonostante qualche tentativo recente di avviare un controllo centralizzato dei processi di decisione.

Preso atto che la nostra democrazia è più lenta di quelle con le quali ogni giorno dialoghiamo, che fanno parte del largo condominio che chiamiamo Unione europea, e che dobbiamo curarci, e per curarci dobbiamo sapere dove stanno le cause della malattia, il prof. Sabino Cassese, su L’economia del Corriere della Sera dell’11 settembre 2017, a pagina 4, individua la prima delle cause di tale situazione nelle cattive norme.

Le nostre politiche pubbliche (le grandi decisioni, le leggi, gli indirizzi di governo) sono preparate, decise, eseguite male. Nella fase della formulazione, non si considerano tutte le opzioni, non si vagliano le relative conseguenze, non si misurano i consensi, si negozia alla cieca, altri Paesi, prima di scrivere una legge si prepara un documento che illustra le possibili soluzioni a un problema, valuta i costi, esamina i benefici (si chiama solitamente «green paper»). Poi, una volta preparata una legge, viene il defatigante passaggio nelle due camere. Del bicameralismo abbiamo discusso a lungo, il referendum l’ha bocciato. Continuiamo a pagarne i costi. Infine, l’esecuzione: nel 1990 si era deciso che ogni legge da eseguire doveva seguire una procedura i cui tempi sono fissati e vanno rispettati. Chi ricorda quella norma?

Colpevoli, ecco perché siamo lenti a crescere – secondo il prof. Sabino Cassese, su L’economia del Corriere della Sera dell’11 settembre 2017, a pagina 4 – con una estrema farraginosità dei processi decisionali, come ha scritto Dario Di Vico sul Corriere della Sera del 30 agosto evidenziando l’«esasperante lentezza della nostra democrazia».

Ogni giorno vengono segnalati ritardi, inciampi, strozzature, nodi che rallentano qualunque decisione.

Quando una decisione è presa, ci si mette qualche ora per riaprire le procedure.

Questa lentezza è proprio necessaria alla democrazia, o è la nostra democrazia che è lenta, a differenza delle altre?

Chi è responsabile di questa lentezza e quali passi si potrebbero fare per eliminarla?

Tutte le democrazie richiedono un dibattito pubblico, impongono la necessità di verificare se c’è consenso, hanno bisogno di compromessi, necessitano di passaggi parlamentari. Tutte le democrazie — almeno tutte quelle più avanzate — richiedono una Costituzione, cioè una norma superiore, e per questo più rigida, che è quindi più difficile cambiare. Tutte le democrazie liberali non possono fare a meno di un sistema di protezione dei diritti individuali, affidato a organi imparziali (i giudici, le corti), che rivedono le decisioni, spesso fanno sanguinare ferite che si erano appena chiuse.

Dunque, se vogliamo la democrazia, se vogliamo cioè l’unico modo sicuro per tenere sotto controllo il potere, se non vogliamo rimetterci nelle mani di un unico decisore, quindi di un dittatore, dobbiamo pagare lo scotto della lentezza.

Ma la nostra democrazia è più lenta di quelle con le quali ogni giorno dialoghiamo, che fanno parte del largo condominio che chiamiamo Unione europea.

Le nostre politiche vengono definite più lentamente, le procedure per attuarle sono più complicate, l’esecuzione è sempre rimessa in discussione.