Appare interessante, a pochi giorni dalla Lectio magistralis in occasione della chiusura della Terza edizione del Master Anticorruzione dell’Università di Tor Vergata (http://anticorruzione.eu/2019/05/save-the-date-06062019-cerimonia-conclusiva-del-master-anticorruzione-iii-edizione-a-a-2017-2018-universita-degli-studi-di-roma-tor-vergata/), rileggere quanto aveva evidenziato il Presidente Emerito della Corte Costituzionale  – nel corso dell’incontro “Italia interrotta: il peso della corruzione sulla crescita economica”, Camera dei Deputati, Roma, 12 settembre 2018 – perché “…da qualche tempo il tema della lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione sembrava sostituito da altri (l’immigrazione, le nazionalizzazioni, il conflitto con l’Europa) nel dibattito mediatico e politico, tranne il richiamo di qualcuno all’emergenza che esso rappresenta tuttora per il nostro paese….”

E ad ogni tragedia o disastro – come quella del ponte Morandi a Genova – riaffiora con l’annuncio di “… interventi nuovi e risolutivi …”,che hanno registrato sia approvazioni che critiche di eccessivo rigore o al contrario di lassismo fra gli addetti ai lavori, il che lascia perplessi di fronte a quella che venne presentata “… con qualche enfasi, come una rivoluzione nella lotta alla corruzione, uno “spazza-corrotti”…”.

Il Prof. Flick aveva ricordato in quella circostanza come anche questi provvedimenti dovranno, poi, essere valutati – “… si vedrà…”– “… alla prova dei fatti, ricordando che prima di applicare le sanzioni occorre individuare e condannare in via definitiva i responsabili … nel contesto di una giustizia notoriamente paralizzata …”.

Con i “costi” che questo comporta: per le Forze di polizia che hanno investito risorse umane, tecniche ed economiche nelle indagini, poi vanificate; il mancato svolgimento di altre attività repressive e/o preventive da parte delle Forze di polizia, che non possiedono risorse umane, tecniche ed economiche illimitate; quelli umani, personali, familiari, professionali, aziendali (inteso come spazio lavorativo, più o meno ampio, dove lavorava il soggetto indagato per corruzione); l’illusione pericolosa per l’opinione pubblica che viene, dapprima “illusa” dalle notizie anticipate sui media (è sufficiente pensare alla cd. Informazione di garanzia, che avrebbe, come noto a tutti, tutt’altra finalità e che diventa una sorta di condanna mediatica anticipata) e che, poi, si ritrova smarrita di fronte ad assoluzioni o archiviazioni che, nonostante lo spazio estremamente ridotto che ottengono, vengono percepite come errori perché non si è riusciti a trovare per “… dei colpevoli, le prove per condannarli”

Si tratta, evidenziò il Prof. Flick, della “… scarsa efficacia di una repressione la quale, nonostante la minaccia di una pena in teoria sempre più elevata, è in pratica vanificata dai tempi lunghissimi della nostra disastrata giustizia penale …”.

Con la necessità – visti i “… risultati non particolarmente brillanti dell’azione di contrasto alla corruzione ottenuti …” – di provare a seguire un metodo in parte diverso: “… dal “modo” di esercitare giustizia al “contenuto” di essa, attraverso l’equilibrio fra efficienza, rapidità e garanzie….”.

Perché l’Italia continua a essere definita una nazione corrotta? Eppure, la corruzione si può fermare nel nostro Paese. Come fare? Lo spiegano in questo libro Raffaele Cantone, presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, ed Enrico Carloni, professore di Diritto amministrativo presso l’Università di Perugia. Essi mostrano in che cosa consiste l’attività di contrasto alla corruzione e quali sono gli errori finora commessi e che occorre correggere.

Nell’Introduzione Cantone fa capire quanto sia importante non soltanto il momento repressivo, ma anche l’«attuare la trasparenza nelle attività amministrative, riorganizzare l’amministrazione in una logica di maggiore razionalità ed efficienza, impedire i conflitti di interesse, stimolare la collaborazione dei tanti funzionari onesti e chiedere ai cittadini, alle associazioni, ai giornalisti di essere i veri controllori dell’operato dell’amministrazione pubblica». In estrema sintesi, si può dire che, per colpire questo fenomeno insidioso, la prevenzione si rivela un antidoto più efficace della cura stessa.

Le dieci lezioni in cui si articola il testo hanno soprattutto un obiettivo divulgativo, capace di rendere accessibile il linguaggio delle autorità amministrative, con particolare riferimento a elementi spesso poco conosciuti dal cittadino, quali il whistleblowing, il pantouflage, il foia, il Daspo, l’agente provocatore, il Piano nazionale della prevenzione.

La corruzione è un fenomeno per il quale, secondo un recente studio europeo, l’Italia si colloca tra i primi 4 posti in Europa e che costa alla nostra nazione oltre 230 miliardi di euro. Queste risorse invece potrebbero essere utilizzate per risolvere le principali emergenze sociali.

Ogni volta che un politico o un funzionario – spiegano gli AA. – prende una decisione che riguarda la costruzione di opere pubbliche e infrastrutture e rilascia un documento ufficiale, oppure sceglie un membro del Consiglio di amministrazione di una società partecipata, c’è il rischio della corruzione. Occorre pertanto creare anticorpi profondi per combattere il «pane sporco» delle mazzette, come lo ha definito papa Francesco.

Uno di questi anticorpi è la trasparenza, che può aiutare la lotta alla corruzione attraverso il controllo civico. Dove sono in gioco gli interessi pubblici, la riservatezza dovrebbe essere un’eccezione assoluta e la Pubblica Amministrazione dovrebbe rappresentare una «casa di vetro», in cui i cittadini possano guardare dall’esterno che cosa avviene, chiedendo conto di come vengono utilizzate le risorse e di come viene gestito il potere.

Il percorso virtuoso delineato in questo saggio non si esaurisce all’interno delle Amministrazioni Pubbliche, ma tocca anche altri aspetti qualificanti, come educare alla legalità, accrescere la consapevolezza e la responsabilità, formare i giovani quali futuri protagonisti del mondo del lavoro. Questi sono alcuni dei principali obiettivi dell’Anticorruzione.

Nel libro viene ricordato Antonino Caponnetto – capo del Pool antimafia di Palermo, di cui fecero parte anche Falcone e Borsellino –, il quale diceva che «la mafia teme la scuola più che la giustizia, perché l’istruzione toglie erba sotto i piedi alla cultura mafiosa».

La corruzione è, in definitiva, soprattutto un problema culturale, che nasce dal mancato rispetto delle regole e dall’idea della sottovalutazione del bene pubblico. Ecco perché nelle dieci lezioni di questo volume gli AA. sottolineano l’importanza della qualità dell’amministrazione e dell’integrità dei funzionari, la necessità di fiducia dei cittadini nelle istituzioni per un sistema civile e democratico, la diligenza e la cura del bene comune.

Il settore sanitario nazionale è al centro della bufera mediatica, e sicuramente al centro dei pensieri di coloro che cercano di contrastare con tutte le proprie forze fenomeni corruttivi, ormai da tanto tempo, forse troppo. Che questo sia un settore ormai logoro, soggetto sempre più all’attenzione di persone senza scrupoli e senza integrità morale, che cercano spazi di profitto a discapito di coloro che operano nella legalità, è oramai un dato di fatto; ma per quale motivo? Perché è un terreno così fertile per l’illegalità? In primo luogo è uno dei settori più importanti sotto il punto di vista economico, incidendo di circa il 7% sul PIL nazionale, e quindi soggetto all’interesse degli operatori del mercato, soprattutto di quelli che ambiscono senza scrupoli ad acquisire rendite di posizione o ad accaparrarsi contratti di fornitura senza rispettare le prestabilite regole; in secondo luogo il SSN dà lavoro a circa 700 mila persone alle quali ci sono da aggiungere quelle che operano nel settore privato e nella filiera del farmaco; inoltre la sanità opera su un terreno vastissimo, in strutture che richiedono continue manutenzioni, frequenti aggiornamenti delle tecnologie e costanti contatti con le industre ; non è infine da trascurare la rilevanza dei conflitti di interesse, “condizione nella quale l’interesse primario di un professionista – ossia la salute del proprio paziente – viene influenzato da un interesse secondario, come ad esempio un guadagno economico o un vantaggio personale”. Il problema fondamentale di questa condizione è proprio il fatto che è diventata con il tempo una cosa naturale ed è proprio per questo motivo che l’intervento pubblico dovrebbe promuovere comportamenti disinteressati ed evitare che il tornaconto personale prevalga sull’interesse del paziente, impedire che la massimizzazione del profitto sia realizzata a discapito dei più deboli.

Quali sono le conseguenze? Tutto ciò ha ovvi effetti devastanti sulla sanità, in quanto si sottraggono risorse fondamentali all’assistenza andando ad incidere negativamente sull’offerta delle prestazioni e servizi sanitari, con indirette conseguenze sulla salute dei cittadini; appalti e gare truccati possono far sì che all’interno delle strutture vi siano macchinari o materiali di scarsa qualità, questa volta con dirette conseguenze sulla salute dei cittadini; per non parlare del danno economico, dato che vengono distolte risorse che dovrebbero essere destinate alla cura delle persone; il costo del servizio aumenta, le condizione della concorrenza vengono alterate e si favoriscono i comportamenti sleali degli imprenditori.

Come si può prevenire? L’oramai ex ministro della salute Beatrice Lorenzin, poco prima della fine del suo mandato, aveva fatto un punto sulle iniziative messe in campo per la trasparenza in sanità, affermando: “Contro la corruzione in sanità abbiamo messo in campo negli anni nuovi ed importanti strumenti. Uno è la legge sulla nomina dei direttori di Asl e ospedali, che prevede una selezione altamente meritocratica e ha tra gli elementi di decadenza dall’incarico la inottemperanza delle liste d’attesa, l’altra è l’inserimento di un responsabile dell’anticorruzione all’interno delle strutture sanitarie, cosa che ha creato una rete attiva di persone deputate ad affrontare il problema”.

Secondo l’ISPE, l’Istituto per la Promozione dell’Etica in Sanità, il quale ha concentrato negli ultimi anni tutti i suoi sforzi nel fare formazione etica e valoriale sul campo, “curando” corruzione, sprechi ed inefficienze in ambito sanitario, una nuova idea di anticorruzione dovrebbe fondarsi su cinque parole chiave: Integrità, Governance, Merito, Competenza e Rete. Dopo essersi confrontata con dirigenti e operatori di Asl e AO di una gran parte dei venti Sistemi sanitari regionali impegnati ad adempiere le direttive della legge 190 del 2012, l’ISPE è giunta alla conclusione che l’anticorruzione è possibile ovunque, andando a formulare i cosiddetti LEA, Livelli Essenziali Anticorruzione ed andando a redigere uno strumento operativo di riflessione per la sanità italiana in riferimento a corruzione, sprechi e inefficienze.

“Lavorando fianco a fianco con gli operatori sanitari, abbiamo raccolto ed elaborato alcune best-practies, mettendole a sistema e formalizzandole in un Decalogo: 10 proposte di ‘Livelli Essenziali Anticorruzione’”.

Tra le loro proposte, la costruzione di un unico ufficio controlli coordinato, l’attuazione del whistleblowing, l’implementazione di reti responsabili per la prevenzione della corruzione e trasparenza, una gestione più efficace del conflitto di interessi, l’avvio di programmi di formazione, l’istituzione di iniziative per rafforzare trasparenza e reputazione e costruire una “leadership etica”.

La premessa al decalogo è “il superamento dell’idea che l’anticorruzione sia percepita come un sistema ispettivo da subire o un orpello amministrativo” a favore della “consapevolezza che un’altra anticorruzione è possibile”.

Nel sesto canto del Paradiso, l’imperatore Giustiniano si presenta a Dante come colui che dalle leggi tolse «il troppo e il vano». Non è certo per questo che il sommo poeta lo colloca nel cielo di Mercurio, tuttavia il fatto che l’imperatore si annunci prima di tutto come il padre della razionalizzazione del diritto romano è indice dell’importanza che già Dante percepiva dello sforzo compiuto in tal senso dall’imperatore. L’essenzialità e la chiarezza delle regole costituiscono – come evidenzia Serena Sileoni, su Panorama del 10 gennaio 2018, alle pagine 48 e 49 – il primo passo per assicurare i cittadini dall’iniquità, dall’incertezza, dall’arbitrio e quindi dall’ingiustizia. Da ormai trenta anni la Corte costituzionale ha riconosciuto in diritto penale – il diritto che più limita la libertà individuale – l’esistenza dell’ignoranza inevitabile come scusante di una condotta penalmente rilevante (sent. 364/1988). L’eccesso caotico di regolazione, insomma, è una sindrome ben nota, fin dai tempi remoti.

«Ammassi di leggi» e «labirinti di giurisprudenza» erano gli epiteti delle regole di diritto già dal XVIII secolo (Muratori). Eppure, non è stata ancora trovata una cura risolutiva, forse perché non se ne vuole riconoscere l’eziologia.

Ci hanno provato, con sempre maggior insistenza, accademici – giuristi ma anche linguisti – istituzioni nazionali, europee e internazionali, come l’Ocse.

Paradossalmente, sembra che più gente si occupi di come ridurre e migliorare la legislazione, più questa aumenti come pasta lievita nelle mani di chi la manipola.

Un ultimo esempio viene dal nuovo decreto sull’Analisi e la Valutazione di impatto della regolazione (Air e Vir), entrato in vigore alla fine del 2017. L’analisi di impatto della regolazione è stata introdotta in Italia nel 1999 in via sperimentale, e poi nel 2005 in via definitiva, quando sotto il governo Berlusconi la cosiddetta taglia-leggi stabilì l’obbligo per il governo di accompagnare i suoi atti con l’analisi dei loro effetti presunti, come strumento di contenimento della legislazione. Una norma inutile può infatti essere ben più dannosa di una mancante, ma provare a capire, prima di agire, se un intervento implichi più costi che benefici è una prudenza comune alle nostre azioni. Quando, però, diventa un iter procedurale stabilito dalla burocrazia, assume effetti paradossali. Un paradosso peraltro evidenziato (verrebbe da dire, confessato) nella stessa prima relazione sullo stato di attuazione dell’Air del 2006 laddove si riconobbe la difficoltà di natura metodologica nello svolgimento dell’analisi, dovuta al fatto che l’Air «richiede tempi e competenze professionali non sempre disponibili all’interno delle amministrazioni e comporta, inevitabilmente, anche un aumento delle complessità, dei tempi d’attuazione (e dei costi) dell’intera procedura, con inevitabili ripercussioni anche sulla tempistica del processo decisionale».

Può apparire bizzarro che questa complessa gincana sia stata costruita per mettere a regime una tecnica pensata per semplificare e ridurre la regolazione. In realtà, c’è molta razionalità anche in questo paradosso, solo che è una razionalità diversa da quella con cui ragionano le persone, e tipica invece delle istituzioni.

Poche ed essenziali leggi sono quelle che vorremmo ciascuno di noi, per la nostra vita. Ma le istituzioni politiche, per legittimarsi, devono accontentare un po’ tutti, fino a (dover) perdersi nelle inezie. Le tecniche di semplificazione senza una volontà politica di semplificazione sono formalismi. O peggio ancora sono una foglia di fico con cui, adempiuto l’onere burocratico di redigerle, si trova il modo di giustificare, per un verso o per un altro, ogni iniziativa di regolazione.

La confusione delle regole può convenire, e l’eccesso ne è un valido alleato: alcuni ci creano sopra delle professioni, altri si garantiscono il consenso politico, tutti proviamo a sopravviverci dentro barcamenandoci tra la loro applicazione e la loro interpretazione, secondo l’insegnamento giolittiano.

È per questo che la semplificazione, intesa come tecnica e non come scelta politica, rischia di diventare, per un paradosso solo apparente, la madre della complicazione.

A questo fine si è usato un database formato dagli annunci pubblici di appalto di varie nazioni; tra le quali Repubblica Ceca, Slovacchia ed Ungheria. I dati a cui si fa riferimento sono: bandi di gara, notifiche di aggiudicazione dell’appalto, notifiche di modifica del contratto di appalto e correzioni amministrative. 

Il “Corruption Risk Index” [CRI], ha come output un valore compreso tra 0 ed 1 che indicherà il rischio di corruzione di un contratto d’appalto. Dove zero indica la più bassa probabilità osservata di corruzione e uno indica la massima probabilità osservata di corruzione. Per fare ciò sono stati utilizzati degli indicatori divisi in tre sessioni: presentazione alla gara, valutazione del contratto e procedure generale. Applicando diversi pesi ai vari elementi è stato possibile diminuire la probabilità di falsare i risultati. Sono stati, infatti, attribuiti quando l’effetto di un determinato parametro è lieve, un peso minore. Consideriamo adesso il caso dell’Ungheria attraverso il grafico riportato in basso.

Analizzando il grafico si può notare che esso non devia tantissimo da una variabile normale e che, a giudicare dall’andamento, è postato a destra. Pochi contratti in Ungheria, tramite quest’analisi, sono stati giudicati con un alto livello di CRI, superiore allo 0.6. Il dato più preoccupante è la differenza evidenziata attraverso il cerchio in rosso tra fondi europei e no. Infatti, nel momento in cui si tratta di fondi provenienti dall’Unione Europea, i contratti con un alto livello di CRI aumentano, fino ad arrivare a valori molti più alti come lo 0.7. Un grande vantaggio di questo indice è che esso può essere generato anche per micro-periodi come, ad esempio, a cadenza mensile. Quest’ultima caratteristica può essere molto importante per misurare i cambiamenti nell’ordinamento di contrasto alla corruzione in ogni nazione.

La caratteristica che ogni mese abbia il suo andamento è un fattore determinante per capire come una manovra, una nuova legge o un cambiamento politico hanno avuto impatto sulla purezza degli appalti e sul rischio di corruzione legato a essi.  Per esempio nel caso dell’Ungheria nel maggio del 2010 c’è stato un cambio di governo. La situazione nei mesi successivi è peggiorata notevolmente fino ad arrivare a picchi di media 0.5. Il nuovo governo Ungherese ha diminuito gli obblighi di trasparenza riducendo la pubblicità negli appalti pubblici. Questo ha spinto i ricercatori a riconsiderare i pesi della regressione e a creare un’altra linea nel grafico, causata dalla diminuzione dei dati disponibili. La linea fatta con i dati certi è quella più bassa designata dal colore rosa. Viceversa la linea rossa rappresenta una stima dei valori del CRI ungherese fatta ipotizzando che tutti i contratti non pubblicizzati siano corrotti. Ovviamente da questo grafico emerge come una legge che regola la diminuzione della trasparenza imposta da un governo possa generare un aumento esponenziale del rischio di corruzione.

CRI: Il caso Italia

Il 19 settembre 2017 è stata pubblicata una ricerca già presentata alla “Lear Conference 2017” che ha avuto sede a Roma. Utilizzando il CRI, infatti, è stato possibile compiere una valutazione sui dati riguardanti gli appalti in Italia.  Il grafico nella pagina successiva mostra l’evoluzione del CRI tra i maggiori paesi europei: Austria (blu), Francia (arancione), Germania (grigio), Italia(rosso) e Spagna(celeste).

I dati sono stati raccolti tra il 2006 e il 2015, il database analizzato è composto da 3,407,938 dati. La linea rossa, rappresentante l’Italia, evidenzia una posizione molto problematica rispetto agli altri paesi guida dell’unione europea. Evidenziando un trend altalenante tra il 2006 e il 2009, viceversa il trend, negli anni successivi, è in continua discesa. Dall’anno di partenza al 2015 il miglioramento rispetto appare lieve, nonostante il minimo raggiunto nel 2012. Il dato medio si aggira intorno allo 0.20 fino ad andare al di sotto di tale dato di pochi punti percentuale, ben poca cosa se confrontato al dato degli altri paesi europei che si aggira, nel caso peggiore, alla Spagna; non andando però oltre lo 0.15. Confrontato con Francia e Germania il dato italiano appare essere precisamente il doppio, mettendo l’Italia in una posizione di arretratezza rispetto alla media europea. Nonostante tutti questi dati negativi, l’Italia appare l’unico paese in discesa, a conferma che qualcosa si sta facendo per migliorare la situazione. Ma questo qualcosa non è ancora abbastanza.

Fonti:
http://www.crcb.eu/wp-content/uploads/2017/09/lear_2016_crcb_presentation_170703.pdf

Fazekas, Mihály, István János Tóth, and Lawrence Peter King. “An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data.” European Journal on Criminal Policy and Research 22.3 (2016): 369-397.

Fazekas, Mihály, et al. “Are EU funds a corruption risk? The impact of EU funds on grand corruption in Central and Eastern Europe.”- 2013

Un paradosso efficacemente sintetizzato da Manin Carabba, presidente onorario della Corte dei Conti.

Nonostante gli interventi tanto parlati e, in parte, praticati, ancora oggi ci sono oltre 60 miliardi di debiti commerciali, gran parte dei quali accumulati oltre i tempi consentiti, come racconta

Marco Ruffolo, su La Repubblica del 2 gennaio 2018, alle pagine 1 e 4. Che cosa è successo? Perché le misure attuate non sono bastate? Il problema è che mentre si smaltivano i vecchi debiti, se ne facevano di nuovi. Ossia gli interventi sulla liquidità avevano messo una toppa al buco ma non avevano affrontato le sue cause strutturali.

La politica di austerità ha sicuramente acuito il problema, ma la vera causa di fondo sta soprattutto nel modo in cui si fanno i bilanci pubblici in Italia. Il Parlamento approva un bilancio di competenza: ossia decide gli impegni di spesa ma non i relativi pagamenti. Questo significa che tra le due fasi può passare anche molto tempo, e nel frattempo si accumula una montagna di residui passivi, che sono proprio la differenza tra impegni e pagamenti, destinati a diventare veri e propri debiti. Il risultato non è solo un cronico ritardo, ma è anche la perdita di controllo sulle spese da parte della politica, mentre a decidere in ultima analisi su quanto pagare è la Ragioneria generale dello Stato, la quale allarga e stringe la borsa a seconda delle necessità contingenti.

Di fronte a questa stortura, unica in Europa, gli ultimi governi hanno tentato di avvicinare il bilancio di competenza a quello di cassa (senza però rinunciare al primo), e di creare un sistema di monitoraggio in tempo reale dei pagamenti dovuti, che però entrerà in funzione solo a fine 2018. Paradossalmente, proprio i tentativi di dare più trasparenza al fenomeno, a cominciare dalla fatturazione elettronica, che individua l’esatto momento in cui viene inviata la fattura, stanno creando nuove distorsioni. Gli enti pubblici, infatti, non potendo più “barare” sulle date, cercano di convincere le imprese a ritardare l’invio delle fatture o degli stati di avanzamento lavori. «Prassi gravemente iniqua», come la definisce Bruxelles, denunciata dal 63% delle imprese edili. «Abbiamo visto bandi comunali racconta Lancellotti – nei quali l’amministrazione scriveva che non avrebbe pagato prima di sei mesi». E c’è una impresa marchigiana di manutenzione stradale – dice l’Ance – alla quale una delle Province ha detto chiaro e tondo: «Tu lavori per me da gennaio a dicembre, e io ti pago a fine anno». Resta da capire perché, al di là delle misure più strutturali ancora da attuare, questi escamotage vessatori non vengano sanzionati, e perché non scatti nei casi più gravi il commissariamento dell’amministrazione inadempiente.

Le ricerche su bandi e delibere superano quelle sugli stipendi dei sindaci: i cittadini possono controllare quello che fanno i loro amministratori, ormai obbligati a mettere online qualunque atto, che si tratti di stipendi, promozioni, appalti o licenze edilizie. E agli italiani – come racconta Gianluca Di Feo, su La Repubblica del 28 gennaio 2018, alle pagine 1,6 e 7 – la trasparenza dei municipi sembra piacere, come emerge dal primo studio sugli accessi ai siti di venti dei comuni più grandi.

A dispetto di chi temeva che la glasnost amministrativa sarebbe servita solo ad alimentare un voyeurismo digitale, con la ricerca di gossip sulle retribuzioni dei sindaci o i patrimoni degli assessori, il monitoraggio realizzato dall’Autorità nazionale anticorruzione invece mostra una maturità civica nell’attingere direttamente a quelle informazioni che prima venivano occultate da una selva oscura di autorizzazioni, timbri e carte bollate.

Adesso sono a portata di clic e in venti mesi dall’inizio di gennaio 2016 a fine agosto 2017 – oltre 3 milioni e 800 mila volte la sezione trasparenza su questi venti siti comunali è stata consultata. L’attenzione si è concentrata sulla sostanza, senza cedere alla tentazione del pettegolezzo: il 56 per cento delle visualizzazioni si è diretto sui provvedimenti, sulle gare e sui contratti ossia sul cuore dell’attività comunale. Solo il 24 per cento invece ha sbirciato nelle pagine “Organizzazione” dove sono registrati compensi, spese e rimborsi dei primi cittadini, degli assessori e dei consiglieri: un interesse forte soprattutto dove si sono insediate nuove giunte, come nella Torino di Appendino (ben 321 mila visualizzazioni) o nella Milano di Sala (più di 400 mila). A Roma invece gli accessi a questa sezione del sito del sindaco Virginia Raggi sono stati solo 588, a fronte di oltre 4 milioni e mezzo di abitanti. Roma è la metropoli in cui i cittadini trascurano di più le informazioni sulla vita comunale offerte su Internet: un record di apatia civica che, nella maggiore città amministrata dal Movimento Cinque Stelle che aveva fatto della trasparenza online la sua bandiera di buongoverno, è l’ulteriore segnale di allarme sulla disillusione collettiva nei confronti della gestione municipale. In tema di trasparenza si contano globalmente nell’Urbe meno di 100 mila visualizzazioni, mentre Torino e Milano superano il mezzo milione e Cagliari arriva a sfiorare il milione e mezzo. Una situazione peggiore c’è solo a Venezia – 4.315 in tutto, poco più di venti al mese – dove le motivazioni forse sono diverse e il disinteresse web per l’attività del Comune probabilmente testimonia la trasformazione dei residenti, sempre più assediati dal turismo e sempre meno comunità attiva.

Male anche Napoli, con soli 46 mila accessi, con un solo picco nazionale che riguarda le ricerche sui pagamenti di fatture da parte del municipio partenope, sempre in ritardo. A parte questi tre esempi, il resto dello scenario è positivo, con una crescita della cittadinanza attiva: l’analisi condotta dall’Anac – che ha anche il compito di vigilare sul rispetto degli obblighi di trasparenza – mostra gli italiani estremamente attenti alla vita dei Comuni, con quasi 200 mila visualizzazioni al mese. Una rivoluzione nel costume nazionale che sta funzionando e marca una nuova frontiera nella partecipazione civica e nel controllo democratico dei governi locali.

Le ricerche su bandi e delibere superano quelle sugli stipendi dei sindaci: i cittadini possono controllare quello che fanno i loro amministratori, ormai obbligati a mettere online qualunque atto, che si tratti di stipendi, promozioni, appalti o licenze edilizie. E agli italiani – come racconta Gianluca Di Feo, su La Repubblica del 28 gennaio 2018, alle pagine 1,6 e 7 – la trasparenza dei municipi sembra piacere, come emerge dal primo studio sugli accessi ai siti di venti dei comuni più grandi.

A dispetto di chi temeva che la glasnost amministrativa sarebbe servita solo ad alimentare un voyeurismo digitale, con la ricerca di gossip sulle retribuzioni dei sindaci o i patrimoni degli assessori, il monitoraggio realizzato dall’Autorità nazionale anticorruzione invece mostra una maturità civica nell’attingere direttamente a quelle informazioni che prima venivano occultate da una selva oscura di autorizzazioni, timbri e carte bollate.

Adesso sono a portata di clic e in venti mesi dall’inizio di gennaio 2016 a fine agosto 2017 – oltre 3 milioni e 800 mila volte la sezione trasparenza su questi venti siti comunali è stata consultata. L’attenzione si è concentrata sulla sostanza, senza cedere alla tentazione del pettegolezzo: il 56 per cento delle visualizzazioni si è diretto sui provvedimenti, sulle gare e sui contratti ossia sul cuore dell’attività comunale. Solo il 24 per cento invece ha sbirciato nelle pagine “Organizzazione” dove sono registrati compensi, spese e rimborsi dei primi cittadini, degli assessori e dei consiglieri: un interesse forte soprattutto dove si sono insediate nuove giunte, come nella Torino di Appendino (ben 321 mila visualizzazioni) o nella Milano di Sala (più di 400 mila). A Roma invece gli accessi a questa sezione del sito del sindaco Virginia Raggi sono stati solo 588, a fronte di oltre 4 milioni e mezzo di abitanti. Roma è la metropoli in cui i cittadini trascurano di più le informazioni sulla vita comunale offerte su Internet: un record di apatia civica che, nella maggiore città amministrata dal Movimento Cinque Stelle che aveva fatto della trasparenza online la sua bandiera di buongoverno, è l’ulteriore segnale di allarme sulla disillusione collettiva nei confronti della gestione municipale. In tema di trasparenza si contano globalmente nell’Urbe meno di 100 mila visualizzazioni, mentre Torino e Milano superano il mezzo milione e Cagliari arriva a sfiorare il milione e mezzo. Una situazione peggiore c’è solo a Venezia – 4.315 in tutto, poco più di venti al mese – dove le motivazioni forse sono diverse e il disinteresse web per l’attività del Comune probabilmente testimonia la trasformazione dei residenti, sempre più assediati dal turismo e sempre meno comunità attiva.

Male anche Napoli, con soli 46 mila accessi, con un solo picco nazionale che riguarda le ricerche sui pagamenti di fatture da parte del municipio partenope, sempre in ritardo. A parte questi tre esempi, il resto dello scenario è positivo, con una crescita della cittadinanza attiva: l’analisi condotta dall’Anac – che ha anche il compito di vigilare sul rispetto degli obblighi di trasparenza – mostra gli italiani estremamente attenti alla vita dei Comuni, con quasi 200 mila visualizzazioni al mese. Una rivoluzione nel costume nazionale che sta funzionando e marca una nuova frontiera nella partecipazione civica e nel controllo democratico dei governi locali.

A partire dal 20 maggio 2017, è entrato in vigore il D. Lgs. n. 56 del 19 aprile 2017 recante “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50” (c.d. Decreto correttivo al Codice appalti) e il subappalto rientra tra gli argomenti che maggiormente ha risentito delle nuove modifiche normative. Come noto, tale istituto è disciplinato dall’art. 105 del D. Lgs. 50/2016.

Ma quali sono le novità più importanti? Intanto, viene ridefinita la nozione di subappalto, riducendone l’ambito, mediante l’estensione ai beni e ai servizi della disposizione già prevista in tema di lavori. Infatti, secondo il nuovo art. 105, comma 2, “Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare.” Le prestazioni che non rientrano in questi limiti percentuali sono al di fuori della normativa sul subappalto¹.

E’ interessante, inoltre, la nuova lettera c bis dell’art. 105, comma 3, che prevede l’esclusione dal subappalto di prestazioni sulla base di un certo tipo di rapporto contrattuale continuativo “le prestazioni rese in favore dei soggetti affidatari in forza di contratti continuativi di cooperazione, servizio e/o fornitura sottoscritti in epoca anteriore alla indizione della procedura finalizzata alla aggiudicazione dell’appalto. I relativi contratti sono depositati alla stazione appaltante prima o contestualmente alla sottoscrizione del contratto di appalto”. La norma fa riferimento all’esistenza di network di soggetti stabili che stabilmente collaborano tra di loro sulla base di un contratto apposito.

E ancora, un soggetto che abbia partecipato come concorrente a una procedura di gara non può poi divenire subappaltatore del soggetto aggiudicatario dell’appalto. Viene, infatti, introdotto un nuovo comma 4, secondo cui “I soggetti affidatari dei contratti di cui al presente codice possono affidare in subappalto le opere o i lavori, i servizi o le forniture compresi nel contratto, previa autorizzazione della stazione appaltante purché:

a) l’affidatario del subappalto non abbia partecipato alla procedura per l’affidamento dell’appalto;

b) il subappaltatore sia qualificato nella relativa categoria;

c) all’atto dell’offerta siano stati indicati i lavori o le parti di opere ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture che si intende subappaltare;

d) il concorrente dimostri l’assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione di cui all’ art. 80”.

Le nuove disposizioni, al comma 5, stabiliscono che il limite delle attività che è possibile affidare in subappalto è pari al 30% dell’importo complessivo dell’opera, mentre prima era per le sole “categorie prevalenti”. In tal modo viene ridotta la quota di subappalto a disposizione dell’appaltatore.

Un altro elemento di novità è contenuto nel comma 6 che impone, nei casi previsti, di indicare, sin dalla fase di gara, una terna di nominativi di subappaltatori.

L’indicazione diventa obbligatoria per gli appalti sopra la soglia comunitaria, di cui all’art. 35 del codice, e per determinati settori (esposti a rischio infiltrazioni mafiose) indicati dall’art. 1, comma 53, della Legge 190 del 2012 (la c.d. legge anticorruzione). La terna va indicata “con riferimento a ciascuna tipologia di prestazioni omogenee”. Per gli appalti sotto soglia comunitaria, si prevede che il bando o l’avviso di gara indichi le modalità e le tempistiche per la verifica delle condizioni di esclusione di cui all’art. 80 prima della stipula del contratto, per l’appaltatore e i subappaltatori e l’indicazione dei mezzi di prova richiesti, per la dimostrazione delle circostanze di esclusione per gravi illeciti professionali.

Significative, dunque, la novità introdotte, tuttavia la normativa italiana appare in contrasto con quella europea. A tal riguardo, l’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) ha presentato un esposto alla Commissione Europea al fine di verificare la coerenza tra il Codice e la vigente Direttiva 2014/24/UE in materia. Condividendo le argomentazioni dell’ANCE, la Direzione generale “Mercato interno” della Commissione UE, con una nota inviata alle Autorità Italiane², ha evidenziato che le norme sul subappalto contenute nel nuovo codice degli appalti e nel decreto correttivo sono in conflitto con le norme e la giurisprudenza UE. Come si legge nella lettera, le norme europee sul subappalto hanno l’obiettivo di garantire la trasparenza e la parità di trattamento. La citata Direttiva ammette il subappalto a prescindere dal legame giuridico che lega l’operatore economico con gli altri soggetti in possesso delle capacità tecniche e professionali di cui lui invece è carente. La Corte di Giustizia europea, prosegue nella nota, “ha ripetutamente censurato i limiti imposti dagli Stati membri al subappalto”, chiarendo che le uniche restrizioni sono possibili per l’esecuzione di parti essenziali del contratto, “quando l’amministrazione aggiudicatrice non è stata in grado di controllare le capacità tecniche e finanziarie dei subappaltatori al momento della valutazione delle offerte e della selezione del miglior offerente”. Secondo la Corte, le clausole contrattuali che impongono limitazioni al ricorso a eventuali subappaltatori non sono in linea con la normativa UE, che ha l’obiettivo della libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi nonché di facilitare la partecipazione delle PMI.

Sulla base di queste considerazioni, la Commissione europea ha chiesto alle Autorità italiane di modificare le disposizioni sul subappalto per garantirne la piena rispondenza con i principi del diritto dell’Unione Europea. Ciò nonostante, il testo definitivo del correttivo al codice degli appalti non ha modificato l’impostazione sostanzialmente iniziale sul subappalto.

Per contro, il Responsabile di CNA Installazione Impianti, Guido Pesaro, ritiene che “dare la possibilità a chi vince un appalto di poterlo interamente subappaltare significa sancire un principio pericoloso, e cioè consentire di gestire un lavoro senza avere la professionalità e le competenze reali per farlo”. Mantenere i limiti al subappalto attualmente previsti, significa, sempre secondo Pesaro, salvaguardare la professionalità delle imprese specialistiche evitando che grandi imprese generali acquisiscano solo formalmente un lavoro per poi subappaltarlo a chi possiede le capacità e la qualificazione per svolgerlo. Il responsabile CNA, citando i dati di un Rapporto sul mercato dell’installazione di impianti in Italia, ha evidenziato che nel 2016 il mercato dei contratti pubblici che prevedono attività di installazione, manutenzione e gestione di impianti civili ed industriali ha sfiorato i 19 miliardi di euro di importo complessivo con oltre 4.200 gare, pari al 25% del totale. L’impiantistica ha avuto un ruolo strategico, rappresentando il 75% della cifra d’affari complessiva “Probabilmente, a fronte di un calo del volume di affari di altri comparti del settore delle costruzioni queste cifre fanno gola e ci si attacca ad interpretazioni faziose, di parte e sbagliate di qualche alto papavero della burocrazia comunitaria per modificare il nostro Codice Appalti il cui spirito, che abbiamo sempre condiviso, è invece quello di far eseguire le lavorazioni specialistiche alle imprese in possesso di specifica qualificazione”.
In conclusione, pur nella diversità delle posizioni rappresentate, le modifiche introdotte con il correttivo, hanno reso il subappalto più rigido e permangono i dubbi di compatibilità con le regole dell’Unione Europea. Per molte imprese la vera criticità è rappresentata dalla terna subappaltatori. La disposizione introdotta impedisce a chi abbia partecipato alla gara di assumere la qualifica di subappaltante, ponendo le imprese di fronte all’interrogativo se partecipare alla gara o fare l’appaltatore. Con la conseguenza che risulta difficile individuare operatori disposti ad essere designati quali subappaltatori perché, in genere, viene preferita, per il ruolo e le percentuali, la prima scelta. Non da ultimo, le difficoltà che sorgono nell’indicare le terna dei subappaltatori per le attività ad alto rischio di infiltrazione mafiosa, riguardante gran parte degli appalti.

Problemi operativi derivano anche dall’obbligo di produrre, in gara, le dichiarazioni dei subappaltatori sull’assenza dei motivi di esclusione di cui all’art.80, vista la difficoltà di reperire, nei tempi, tutta la documentazione necessaria.

Tutti aspetti questi che rischiano di ostacolare il mercato ³ e pongono seri dubbi sulla effettiva applicabilità della normativa in questione.

Nessuna parola d’ordine oggi domina il discorso pubblico quanto il termine trasparenza».

Certo è, che, a partire dalla legge Severino sull’anticorruzione del 2012, fino alla legge sulle denunce anonime («whistleblowing») approvata la settimana scorsa, una lunga serie di norme riguardanti soprattutto la pubblica amministrazione – racconta Marcello Clarich, su Il Sole 24 Ore del 20 novembre 2017, alle pagine 1 e 10 – si ispira a questo valore.

Che i nostri uffici pubblici debbano essere, per riprendere la nota immagine di Filippo Turati, «case di vetro» è ormai scontato. Infatti, la trasparenza promuove un controllo diffuso, rende più attivi e consapevoli i cittadini, previene le illegalità e i fatti corruttivi. E certo però che molte pubbliche amministrazioni tendono a tener chiusi il più possibile i loro archivi.

Contro il diritto di accesso ai documenti amministrativi introdotto per la prima volta oltre un quarto di secolo fa dalla legge sulla trasparenza amministrativa (n. 241/1990) venne tentato un ostruzionismo sistematico. Solo a colpi di sentenze del giudice amministrativo di condanna delle pubbliche amministrazioni, è stata superata poco a poco la cultura del «segreto d’ufficio» e il diritto di accesso è entrato a far pare della cultura amministrativa.

Non sappiamo quanti parlamentari abbiano letto le prime righe di un libro recente di Byung-Chul Han, filosofo coreano docente a Berlino: la trasparenza totale può degenerare in uno strumento di coercizione sistematica e promuovere una società uniformata, con tratti totalitari.

Un’ulteriore spinta alla trasparenza delle pubbliche amministrazioni è dovuta alla nuova forma di accesso civico generalizzato introdotta dal decreto legislativo 33/2013 in attuazione di una delega contenuta nella legge Severino (n. 190/2012).

Ma che cos’è questa nuova forma di accesso e in che cosa si distingue da quella della legge 241/1990? Anzitutto, come ben chiariscono le linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione del 28 ottobre 2016, l’accesso generalizzato si ispira all’idea che la trasparenza è anche una «condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali».

Essa costituisce uno dei risvolti del diritto a una buona amministrazione come definito dalla Carta europea dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 41). Secondo il Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (art. 15), promuove il buon governo e favorisce la partecipazione della società civile. Infine il diritto di accesso è una manifestazione della libertà di informazione protetta dalla Convenzione europea di diritti dell’uomo (art. 10).

Per tutte queste ragioni, l’accesso generalizzato non richiede, come prevede invece la legge 241/1990, la dimostrazione specifica di un interesse giuridicamente rilevante, che differenzi la posizione di chi richiede l’accesso, da chi, al limite, vuoi solo “curiosare” tra le carte della pubblica amministrazione.

Non richiede questo tipo di dimostrazione neppure una terza forma di accesso prevista per legge, che riguarda i dati, sempre più numerosi in seguito alla legge Severino, che l’amministrazione aveva l’obbligo di pubblicare.

In sostanza, l’accesso supplisce a un’inadempienza e proprio per questo non può essere mai rifiutato. L’accesso generalizzato non è invece assoluto, ma può essere negato per l’esigenza di tutelare interessi pubblici come, per esempio, la difesa e sicurezza nazionale, il segreto di Stato o la stabilità finanziaria. Ma anche il diritto alla riservatezza può costituire un limite invalicabile. Qui è richiesto un bilanciamento delicato: da un lato, la riservatezza non può giustificare dinieghi pretestuosi; dall’altro lato, non si devono rendere pubblici dati che potrebbero avere conseguenze negative nella sfera morale, relazionale e sociale delle persone, talvolta con rischi di ritorsioni e di minacce.

Le linee guida dell’Anac pongono paletti precisi. In primo luogo, prima di concedere l’accesso deve essere sentito l’interessato. Sulla base delle motivazioni, l’amministrazione dovrà valutare se l’accesso richiesto possa costituire «un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone». Dovrà essere valutato il pregiudizio concreto, in base ai criteri di proporzionalità, pertinenza e non eccedenza enunciati dalla normativa e dalla giurisprudenza europea in materia di protezione dei dati personali.

Un problema di trasparenza si pone anche per le denunce di fatti corruttivi (whistleblowing) favorite dalla nuova legge che rafforza le misure protettive dell’anonimato di chi invia la segnalazione. Per essere protetta, la denuncia deve essere però firmata perché il segnalante animato da spirito civico deve essere disponibile a «metterci la faccia». Diverso è invece il caso delle denunce anonime che in un paese civile dovrebbero finire subito nel cestino e che invece, anche in base alle linee guida dell’ANAC, possono essere prese in esame. Insomma, per non favorire la cultura del sospetto, anche il whistleblowing richiederebbe più trasparenza. Lo stesso diritto di accesso non può essere utilizzato, come si è visto, per mettere “alla gogna” altre persone.