A cura di Daniela

Dopo una sintetica descrizione degli istituti, di recente introdotti nel settore, volti ad assicurare una tutela preventiva contro la corruzione prevedendo misure straordinarie “di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese” esposte al rischio di infiltrazione malavitosa, illustrare le procedure finalizzate alla estromissione dalla governance societaria dei soggetti coinvolti in fatti illeciti.

Parola d’ordine: ripristinare la legalità preservando l’Opera pubblica

Negli ultimi anni, in apparente controtendenza con i tentativi di arginare i fenomeni di corruzione e di infiltrazione mafiosa nel settore degli appalti pubblici posti in essere dal Legislatore e dalla Magistratura, abbiamo purtroppo dovuto assistere ad una ampli

ficazione di tali fenomeni.

Alcuni degli scandali recentemente venuti alla ribalta, come l’ormai tristemente famoso “caso Mo.s.e.”, ad esempio, hanno portato alla luce operazioni di compromissione della libera concorrenza complesse ed altamente organizzate.

Di fronte a quella che appare come una vera e propria “industria della mazzetta”, nell’ambito della quale si elargiscono, sporadicamente o stabilmente, somme di denaro e favori allo scopo di alterare i normali meccanismi di mercato ed assumere, di fatto, il controllo di grandi eventi o di servizi di pubblico interesse, sono ben presto apparsi poco efficaci o, talvolta, addirittura controproducenti, i tradizionali strumenti repressivi, in quanto essi non consentono di contemperare l’esigenza di contrastare le ipotesi di illecito perpetrate in fase di aggiudicazione e/o di esecuzione dell’appalto con quella di garantire il soddisfacimento dell’interesse di tutta la collettività alla positiva e celere conclusione dell’opera e del regolare andamento della Cosa pubblica.

Si è, quindi, sentita la necessità di disporre di un efficace complesso di misure amministrative con funzione preventiva che consenta la prosecuzione dell’appalto nel caso in cui l’impresa aggiudicataria risulti coinvolta in fatti di corruzione e di infiltrazione mafiosa.

L’esigenza di colmare tale lacuna normativa si è fatta ancor più pressante e non ulteriormente  procrastinabile nel momento in cui si è trattato di salvare l’evento “Expo 2015” dall’eventualità che esso potesse rimanere travolto dalle inchieste giudiziarie in corso per alcuni appalti tra i più significativi. Tale eventualità, infatti, non solo avrebbe significato sacrificare ciò che di buono era già stato fatto ed esporre i dipendenti delle imprese coinvolte a ricadute occupazionali negative, ma avrebbe avuto pesanti ripercussioni sulla stessa immagine internazionale del Paese.

L’Esecutivo è, quindi, intervenuto con il D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, poi, con modificazioni, nella L. 11 agosto 2014, n. 114 che, nel modificare, ampliare e rafforzare i poteri attribuiti all’Autorità anticorruzione nata dalle ceneri della CIVIT e ribattezzata ANAC, ne ha fatto il soggetto centrale attorno a cui ruota il sistema dell’anticorruzione e ha attribuito al suo Presidente quelli che la Relazione al Disegno di Legge di conversione definisce “incisivi poteri propositivi nei confronti del Prefetto” da esercitare “in presenza di indagini per delitti di particolare gravità ai danni delle pubbliche amministrazioni, ovvero in presenza di situazioni anomale, sintomatiche di condotte illecite o di eventi criminali attribuibili ad imprese aggiudicatarie di un appalto per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture”.

In tale contesto, l’art. 32 della citata Legge di conversione delinea tre innovativi istituti amministrativi che operano, appunto, in via preventiva, aventi differente impatto sull’impresa aggiudicataria.

Si tratta, in particolare:

– di misure di sostegno e monitoraggio dell’impresa, finalizzate a riportarne la gestione entro parametri di legalità nei casi meno gravi; esse consistono nell’affiancare agli organi sociali da uno a tre esperti nominati con decreto del Prefetto;

– di misure tese a rinnovare gli organi sociali dell’impresa mediante sostituzione del soggetto coinvolto in fatti illeciti;

– di misure finalizzate alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa appaltatrice mediante suo parziale “commissariamento” tramite la nomina temporanea, da parte del Prefetto, di un numero massimo di tre amministratori che dovranno assicurare la completa esecuzione dello specifico contratto di appalto o della specifica concessione.

In tutti e tre i casi al Presidente dell’ANAC è riservato un primario ruolo di impulso nei confronti del Prefetto competente in ragione del luogo in cui ha sede la stazione appaltante, che si estrinseca nel valutare e proporre – nel momento in cui egli ritiene sussistano, nei fatti oggetto di indagine che vedono coinvolta una determinata impresa, i presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora – l’adozione, nei confronti dell’impresa stessa,  della misura ritenuta più opportuna, anche in ragione della gravità dei fatti contestati. A sua volta il Prefetto – ove ritenga ne ricorrano i presupposti sulla base degli elementi forniti dalla stessa ANAC – adotta il relativo provvedimento.

Per quanto formalmente il Prefetto competente abbia un autonomo potere di accertamento dei fatti sottoposti alla sua valutazione, non essendo egli vincolato a condividere l’orientamento del Presidente dell’ANAC sia in ordine alla sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, sia in ordine alla misura da adottare, nella prassi concreta la disamina circa la sussistenza o meno dei presupposti applicativi dello specifico istituto viene di fatto condotta congiuntamente dal Presidente dell’ANAC e dal Prefetto, affinché  quelle che il Legislatore pare aver concepito come due fasi autonome si mantengano comunque intimamente raccordate ed ispirate ad una logica di  collaborazione tra le due Autorità amministrative per il più efficace perseguimento dell’interesse pubblico.

Esaminiamo, nello specifico, le procedure finalizzate all’estromissione dalla “governance” societaria del soggetto coinvolto nei fatti illeciti oggetto di indagine, in cui si sostanzia la seconda delle citate misure.

La norma prevede che il Prefetto, su imput del Presidente dell’ANAC, accertata la ricorrenza dei presupposti di cui al comma 1 dell’art. 32 della L. 114/90 nonché valutata la gravità dei fatti contestati, intimi all’impresa di sostituire, nell’ambito degli organi sociali, i soggetti che risultino indagati per vicende sintomatiche di fenomeni corruttivi. Si tratta di una misura amministrativa di considerevole impatto, in quanto incide sull’autonomia del soggetto societario modificandone coattivamente la fisionomia organizzativa. Il quadro preventivo si completa tramite il funzionale raccordo di tale istituto con quello, ancor più incisivo, della straordinaria e temporanea gestione dell’impresa, cui, di fatto, risulta intimamente e funzionalmente collegato.

Qualora, infatti, nei trenta giorni successivi all’intimazione del Prefetto diretta all’impresa, quest’ultima  non ottemperi, il Prefetto nomina, nei successivi dieci giorni, da uno a tre amministratori per il tempo necessario a realizzare l’opera, il servizio o la fornitura oggetto della “commessa incriminata”, amministratori che restano in carica, comunque, non oltre il collaudo.  Si deve ritenere che l’ordine di rinnovazione non possa considerarsi adempiuto anche laddove il soggetto indagato, pur rimosso dal precedente incarico, conservi comunque, all’interno dell’impresa, una posizione che, anche solo di fatto, gli consenta di continuare ad influire sulla condotta dell’impresa stessa.

La ratio di tali istituti è quella, da un lato, di evitare che la prosecuzione dell’appalto o della concessione determini ulteriori vantaggi per gli autori, o presunti autori, dell’illecito, dall’altro di assicurare – come recita il successivo comma 10 del medesimo art. 32 – “il completamento dell’esecuzione del contratto, ovvero la sua prosecuzione al fine di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela di diritti fondamentali, nonché per la salvaguardia dei livelli occupazionali o dell’integrità dei bilanci pubblici”.

La norma permette, in tal modo, sia di evitare interruzioni nell’erogazione all’utenza di prestazioni indispensabili,  sia di impedire che un determinato comparto produttivo o una determinata area geografica subiscano una pesante ricaduta occupazionale, sia, infine, di scongiurare l’evenienza che l’interruzione di un’opera o di un’attività o la dilatazione dei tempi della sua esecuzione determinino un danno alla finanza pubblica.

Dopo le più recenti prove cui l’industria della mazzetta ha sottoposto la parte migliore del Paese, il Legislatore sembra aver voluto dare, con le richiamate previsioni normative, una decisa sterzata, fornendo misure concretamente a garanzia della finanza pubblica, della collettività e del mercato.

Parola d’ordine, quindi, “ripristinare la legalità preservando l’Opera pubblica”.

A condurre il questionario sono stati oltre duemila studenti partecipanti al Progetto educativo antimafia, promosso dal Centro Pio La Torre di Palermo, su un campione di circa 10mila studenti delle terze, quarte e quinte classi di alcuni istituti di scuole medie superiori di tutta Italia. Un’interessante novità di quest’anno è rappresentata dal fatto che per la prima volta si è provato a somministrare il questionario anche a studenti universitari siciliani. Si sono così ottenuti 248 questionari completati nelle varie università siciliane, 200 dei quali in quella di Palermo. Per quanto le due popolazioni di riferimento siano distinte dal punto di vista geografico, e ogni confronto vada effettuato con cautela, evidenzia differenze interessanti e che varrebbe la pena approfondire.

Per esempio, se consideriamo la domanda “quali attività illegali ritieni più indicative della presenza mafiosa nella tua città”, gli studenti medi pongono in testa lo spaccio di droga, mentre passa in secondo piano l’idea, al primo posto per gli universitari, che il fenomeno mafioso possa incidere sul corretto funzionamento del mercato del lavoro (lavoro nero), sul corretto ed efficiente funzionamento della pubblica amministrazione (corruzione dei pubblici dipendenti), o che la presenza della mafia possa alterare i meccanismi del sistema politico-elettorale (scambio di voti).

Intervistati circa le ragioni della diffusione territoriale del fenomeno mafioso, gli studenti medi indicano prevalentemente fattori culturali e attenenti alla sfera dei valori etici, come la corruzione nella classe politica locale e la mancanza di senso civico; gli universitari invece identificano la causa dell’espansione delle mafie nella ricerca di nuovi territori per il riciclaggio di denaro sporco.

La consapevolezza delle risposte, per esempio alla domanda “cosa permette alla mafia siciliana di continuare a esistere”, comprensibilmente crescere con l’età degli intervistati. Prevalgono le risposte generali di carattere sociale tra gli studenti medi, mentre le determinanti di natura economica e i fattori legati al ritardo di sviluppo ricevono maggiore considerazione dagli studenti universitari.

Di particolare interesse è la domanda “la mafia può essere influente sul futuro della regione?”. Tale influenza è riconosciuta da due terzi dei rispondenti, sebbene i dati estratti sul segmento degli universitari registrino maggiore fiducia nella possibilità di una definitiva sconfitta della mafia (54%): un segno forse incoraggiante, circa il ruolo positivo che può avere un maggiore esercizio dei diritti di cittadinanza, uniti a un più evoluto percorso formativo.

E gli studenti universitari appaiono anche più ottimisti circa le prospettive della lotta alla mafia. Infatti, alla domanda su chi sia più forte tra Stato e mafia, il 31,98% di loro ha detto lo Stato, il 28,34% la mafia. Tra gli studenti di scuola, invece (che non sono tutti siciliani), solo il 13,92% ha risposto lo Stato, e addirittura il 48,04% la mafia. E’ un risultato, se pur parziale, che fa riflettere. “Evidentemente, il tipo di rappresentazione che delle mafie passa nel sistema della comunicazione di massa è ancora quello che le dipinge come entità invincibili, quindi più forti anche dello Stato” – commenta nella sua analisi Antonio La Spina, docente di sociologia nell’Università di Palermo – “d’altro canto, che lo Stato vada assestando colpi sempre più micidiali alle varie mafie è una realtà che non si può negare e coloro che leggono qualche libro e qualche giornale in più, vedono meno televisione e sono un po’ meno influenzabili da certi opinion leader “cattivi maestri” sembrerebbero avere le idee un po’ più chiare al riguardo”. Le agenzie di socializzazione sono importanti ed è fondamentale che del fenomeno si parli, si scriva, si abbia informazione corretta. “Tuttavia” – conclude La Spina – “non bisogna mai dimenticare che una rappresentazione distorta della realtà può creare seri danni, specialmente quando si ha che fare con la formazione della pubblica opinione e del senso civico della popolazione, e ancor più quando si lavora con dei piccoli cittadini in via di formazione”.

]]> http://anticorruzione.eu/2016/05/percezione-mafiosa-tra-gli-studenti-il-sondaggio-del-centro-studi-pio-la-torre-apre-agli-universitari/feed/ 0 http://anticorruzione.eu/2016/05/percezione-mafiosa-tra-gli-studenti-lindagine-del-centro-studi-pio-la-torre-giunge-al-decimo-anno/ http://anticorruzione.eu/2016/05/percezione-mafiosa-tra-gli-studenti-lindagine-del-centro-studi-pio-la-torre-giunge-al-decimo-anno/#comments Mon, 02 May 2016 08:57:45 +0000 http://anticorruzione.eu/?p=5277 É ormai giunta al decimo anno l’indagine condotta dal centro studi Pio La Torre di Palermo sulla percezione mafiosa tra gli studenti. I dati, integralmente consultabili nel numero di Asud’Europa, scaricabile all’indirizzo www.piolatorreonlus.it., sono stati presentati a Roma lo scorso 14 Aprile 2016 nel corso di una riunione della Commissione Nazionale Antimafia, alla presenza del Presidente della Commissione, onorevole Rosy Bindi.

A condurre il questionario sono stati oltre duemila studenti partecipanti al Progetto educativo antimafia, promosso dal Centro Pio La Torre di Palermo, su un campione di circa 10mila studenti delle terze, quarte e quinte classi di alcuni istituti di scuole medie superiori di tutta Italia. I risultati? Quasi l’85% degli intervistati dichiara di non avere fiducia nelle istituzioni e nella politica; un considerevole 48% considera la mafia più forte dello Stato – un dato quest’ultimo costante nel corso delle annuali indagini elaborate dal centro – e soloil 31,5% spera ancora di poter sconfiggere il fenomeno. I politici locali sono degni di molta fiducia soltanto per il 3,4% dei ragazzi, quasi uguale il sentimento di sfiducia nei confronti dei politici nazionali (3,5%).

Il 47,8% ritiene il rapporto tra mafia e mondo della politica molto forte e il 45,7% abbastanza forte. Tutte risposte che evidenziano, nelle nuove generazioni, un senso d’impotenza e rassegnazione che trova la massima espressione nella risposta alla domanda la presenza della mafia può ostacolarti nella costruzione del tuo futuro?, dove il 36,75% ha risposto sì, molto.

Gli studenti, sia al centro-nord che al sud, puntano il dito contro il connubio “mafia-corruzione” che minaccia il loro futuro. Alla domanda quali sono le cause della diffusione del fenomeno mafioso, un considerevole 66% risponde la corruzione della classe politica locale; una percentuale altissima e oltremodo preoccupante se si considera l’aumento che ha subìto rispetto alle indagini degli anni precedenti.

Coerentemente, al quesito successivo, il 57,29% degli studenti identifica proprio nella corruzione della classe dirigente la causa principale della sopravvivenza del fenomeno mafioso, seguita dal clientelismo: ancora una volta, corruzione e criminalità organizzata sono percepite dalle nuove generazioni come due facce della medesima medaglia – una medaglia d’infamia, naturalmente. Pesano anche altri fattori: di natura economica, come la mancanza di opportunità lavorative (28%) e il basso livello di sviluppo (14%); o di ordine culturale, come la mentalità dei cittadini (41%), la poca fiducia nelle istituzioni (28%) e la mancanza di coraggio dei cittadini (24%). “Emerge negli studenti – scrive nel rapporto all’indagine il professore  Salvatore Sacco, componente del Comitato Scientifico Pio La Torre – la sensazione di avere davanti un quadro corruttivo-criminale che si bilancia al sistema legale, considerato dunque equivalente, ad esempio, ad un concorso pubblico. I ragazzi sono d’accordo con questo sistema? Chiaramente no ma in molti sentono di non avere altre alternative”

Un gruppo di domande riguarda la fiducia diffusa ed il senso civico ed etico.

L’indagine conferma il ruolo fondamentale della scuola nella diffusione della cultura della legalità e per la conoscenza del fenomeno mafioso. A questo proposito, alla domanda Con chi discuti maggiormente di mafia, il 62,65% degli studenti afferma infatti di discutere di mafia nell’ambito scolastico mentre solo il 23,32% ne parla in famiglia. La categoria verso la quale si nutre maggiore fiducia è quella degli insegnanti (33,63%), seguita dalle forze dell’ordine (23,97%) e dai magistrati (20,70%). I dati indicano chiaramente come sia proprio l’impegno del corpo docente, rispetto anche a quello delle stesse famiglie, ad avere il ruolo più marcatamente attivo nell’azione di promozione della cultura della legalità e di forme di partecipazione attiva.

Quanto al senso civico, invece, a proposito delle raccomandazioni, uno studente su due (50,42%) prefirebbe la meritocrazia, sebbene alla domanda Cosa è più utile fare dovendo cercare lavoro nella propria città?, il 18,82% degli studenti abbia risposto rivolgersi ad un politico, mentre il 21,15% ad un mafioso.

“I risultati delle risposte complessive degli studenti – ha sottolineato Vito Lo Monaco, presidente del centro studi Pio LaTorre – da un lato offrono uno spaccato dell’evoluzione della loro percezione sulla negatività del fenomeno mafioso e del loro rifiuto di incontrarlo; dall’altro mostrano quanto sia cresciuta in questi giovani la consapevolezza che corruzione, mafia e politica siano strutturalmente sempre più collegate, che una rivoluzione legalitaria sia necessaria per lo sviluppo del paese.”

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