La centralità del ruolo della Pubblica Amministrazione e l’importanza di un suo corretto ed efficiente funzionamento per la vita democratica di un Paese sono aspetti che giustificano il rilevo ad essi dedicati nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano e nei rapporti con il cittadino.

In questo ambito di crucialità di ruolo si inserisce a pieno titolo il tema del livello di trasparenza della Pubblica Amministrazione; un aspetto, esaminato nei suoi molteplici aspetti in questo volume collettaneo, frutto dello sforzo collettivo di un team di esperti, composto da esponenti della Guardia di Finanza e da ricercatori in capo giuridico.

Il suo impianto, articolato in 8 contributi supportati da una solido apparato bibliografico, prevede inizialmente una prefazione di Raffaele Cantone, già Presidente dell’ Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC, in cui si ricorda l’evoluzione del principio di trasparenza in Italia: da un lato non disdegnando significativi richiami ad esperienze di altri contesti, legate a quello che oggi «viene considerato un predicato irrinunciabile del sistema democratico»; dall’altro mettendo in guardia sui possibili rischi di un eccesso di trasparenza, che vanno dal generare uno stato di opacità per confusione, all’impatto sui «diritti individuali non meno degni di tutela, come quello della riservatezza».

Il primo saggio del libro, scritto da Gennaro Dezio, contiene una valutazione del principio di trasparenza, svolta attraverso l’esame del suo percorso nel nostro ordinamento. Un percorso, scandito anche da alcune criticità e che culmina nella consacrazione del principio del nuovo accesso generalizzato, previsto dal D.lgs. n. 97 del 2016, con cui si sancisce il passaggio da una trasparenza di tipo proattivo, incentrata sugli obblighi di pubblicazione, ad una trasparenza di tipo reattivo, caratterizzata per l’appunto dalla normativa sul diritto di accesso.

Il secondo contributo di Giovanni Andriani offre al lettore una descrizione puntuale e una considerazione critica dei modelli dell’accesso agli atti amministrativi, previsti rispettivamente negli Stati Uniti e nell’Unione Europea, evocando, inoltre, per quanto riguarda il nostro Paese il richiamo al principio sancito nell’articolo n. 21 della Carta Costituzionale. Non mancano in questo ambito alcune valide riflessioni sulle possibili confliggenze del nuovo principio di trasparenza, introdotto dalla normativa italiana in tema di accesso agli atti amministrativi, con le interpretazioni fortemente restrittive, portate avanti dal Garante della Privacy e dall’ANAC.

Ed è proprio la trasparenza nella particolare prospettiva di tutela della privacy a costituire il tema del saggio di Antonio Napolitano, ove ampio spazio è dedicato al bilanciamento tra esigenze di trasparenza e di privacy, all’analisi del Regolamento 2016/679 dell’Unione Europea e alla delineazione dei suoi 3 principi cardinali, responsabilità, protezione dei dati e privacy.Una ricostruzione accurata, nella quale viene inserita e analizzata la pronuncia della Corte Costituzionale italiana n. 20/2019, centrata sul bilanciamento tra i principi di pubblicità e trasparenza da un lato e diritto alla riservatezza dall’altro.

Il capitolo successivo, curato da Andrea Zuppetti, sulla pubblicità negli appalti pubblici inquadra questo delicato e dibattuto tema nella più ampia ottica delle misure di prevenzione della corruzione, soffermandosi sugli aspetti di pubblicazione dei provvedimenti di esclusione e di ammissione o impugnazione, sulle novità apportate nel regime di pubblicità dei contratti pubblici e sulle possibili prospettive future.

Sempre nella prospettiva degli strumenti di prevenzione della corruzione si colloca, poi, il contributo di Massimo Chiappetta, che, da un lato sottolinea l’ampliamento degli atti pubblici soggetti a obbligo di pubblicazione, attuato con il D.Lgs. N. 33 del 2016, dall’altro passa in rassegna gli aspetti essenziali della cosiddetta legge spazza –corrotti, L. n.3 del 2019. Un provvedimento normativo, quest’ultimo, che conferma il cambio di passo nelle strategie di prevenzione e repressione della corruzione, inaugurato nel nostro Paese dalla Legge Severino (L.190 del 2012) «ricomprendendo all’interno dello spettro applicativo della trasparenza anche quei settori … finora non sottoposti al controllo del legislatore». Un esempio, in definitiva, di come si possa attingere alle risorse del diritto amministrativo per sanare alcune criticità emerse in ambito politico rappresentativo e per adeguarsi alle indicazioni in materia, dettate dagli organismi sovranazionali.

L’introduzione e l’esperienza sicuramente innovativa del whistleblowingnell’ordinamento italiano sono al centro del saggio di Giuseppe Di Stasio con una particolare attenzione spesa per il profilo di tutela del whistleblower. Di sicuro interesse per il lettore si rivela in questo contributo anche lo spazio riservato alle riflessioni svolte in chiave comparativa con le analoghe esperienze normative statunitensi ed europee, in quest’ultimo caso, con un particolare riferimento per quella britannica.

Alla figura del Responsabile della Prevenzione della Corruzione è dedicato lo scritto di Antonio Foglia, che si diffonde sulla sua valorizzazione e sulle innovazioni apportate a questo ruolo dal D. Lgs. n.97 del 2016 con cui questa figura si è arricchita della funzione di responsabile della trasparenza.

L’A. passa, poi, ad esaminare i tratti salienti del nuovo Codice dei contratti pubblici, con cui si introduce un sistema di soft law, basato essenzialmente sulle linee guida dell’ANAC e sugli altri strumenti di regolazione flessibile adottati da questa Authority. Un cenno viene, infine, dedicato al D.L. n.32 del 2019, il cosiddetto sblocca – cantieri, che ha ulteriormente rimodulato la disciplina del codice dei contratti pubblici, anche in riferimento alle misure di prevenzione della corruzione.

Chiude l’insieme di questi interessanti saggi Giuseppe Scazzeri, che, dopo una premessa generale sui molteplici aspetti delle attività di vigilanza e controllo e delle interconnessioni con la trasparenza amministrativa, si sofferma ad analizzare i poteri attribuiti in questo senso all’ANAC. Sezioni specifiche e di sicuro interesse per il lettore sono, poi, dedicate dall’A. a un esame critico, sia delle ispezioni sui piani triennali di prevenzione della corruzione, sia delle ispezioni condotte in modo congiunto dalle diverse Istituzioni.

La trattazione si completa con riflessioni sugli aspetti conclusivi del procedimento ispettivo nelle sue diverse fasi (da quella dell’accertamento all’altra del momento sanzionatorio) e con una valutazione del rapporto tra indagine penale e attività tipica svolta a richiesta dell’ANAC.

Da questa, sia pur rapida, panoramica dei diversi saggi si può evincere, in definitiva, che si è in presenza di un libro che si rivela una fonte preziosa di informazioni e riflessioni su un tema cruciale per uno Stato democratico contemporaneo; quindi, di grande attualità, ma anche di notevole complessità per i molteplici aspetti implicati, per la loro continua evoluzione causata anche dall’incessante innovazione tecnologica e per i conseguenti aggiornamenti normativi. Sicuramente, un’opera indispensabile per i cultori della materia, ma altrettanto utile per quei cittadini, che vogliano avvalersi correttamente degli effetti concreti e applicativi del principio di trasparenza amministrativa sulla vita quotidiana di ciascuno di essi nei propri rapporti con la Pubblica Amministrazione.

Per vedere l’intero articolo clicca qui: Whistleblowing UniMi 2020

Era il lontano febbraio 1992 quando il pubblico ministero Antonio Di Pietro chiese e ottenne dal GIP Italo Ghitti un ordine di cattura per l’ingegner Mario Chiesa, presidente del Pio Albergo Trivulzio.

Ricordiamo tutti la famosa tangente di sette milioni, oggi, apparentemente, una manciata di spiccioli di fronte ai flussi di denaro scoperti dalle Procure italiane negli anni successivi.

Nasce, anzi, si presenta al panorama politico, sociale ed economico italiano Tangentopoli,  un fenomeno, fino a quel momento, diversamente conosciuto: le classiche “ruote da ungere” che da tempo segnavano i rapporti tra politica ed imprenditoria, in un vortice di favoritismi, legami economici, connivenze.

Da allora, la sensibilità ai fenomeni della corruzione ha permeato gli animi di cittadini perbene e degli onesti professionisti, dividendo radicalmente ordini di appartenenza sociale, fra moltitudini della Prima e della Seconda Repubblica.

Eppure, devono scorrere venti anni prima ancora che il sistema legislativo supporti efficacemente la lotta alla corruzione, regolamentando il sistema ed il controllo degli appalti, dettando disposizioni in merito ai requisiti soggettivi dei rappresentanti del popolo al Governo, normando la materia dei delitti contro la Pubblica Amministrazione, dandosi regole in materia di trasparenza, codice di comportamento, inconferibilità, incompatibilità.

Tutti termini che oggi fanno parte del nostro linguaggio quotidiano, fenomeni di cambiamento ai quali abbiamo assistito da spettatori o, nel caso degli operatori della Pubblica Amministrazione, fenomeni con i quali ci siamo confrontati, prendendo la decisione più importante, dettata dalla nostra coscienza: DA QUALE PARTE STARE.

Nasce qui una nuova divisione, fra coloro che vivono il proprio ruolo nella Pubblica Amministrazione come una missione a 360 gradi e coloro per i quali la propria funzione resta una irrinunciabile opportunità di guadagno, troppo spesso illecito.

Conosciamo così l’incorruttibile ed il corrotto.

L’INCORRUTTIBILE

Ed è la figura di colui che non cede alle lusinghe dell’inquinamento della corruzione che vogliamo analizzare.

Il funzionario, generalmente ben formato, di sani principi, incuneato in un sistema amministrativo alla costante ricerca della strada più semplice ed efficace per il raggiungimento di un obiettivo.

L’incorruttibile è un uomo che soffre, che vive quotidianamente al cospetto di una realtà fatta di aggiramenti di ostacoli, di procedure storpiate, di prese di posizione contro un sistema burocratico del quale si vede soltanto l’aspetto sfavorevole, negando che la burocrazia altro non è che la codificazione di procedimenti, unica nemica della sempre più dilagante malagestio.

L’incorruttibile è un uomo posto fra l’esigenza di visibilità della politica ed il sistema clientelare che, nel tempo, hanno macchiato irrimediabilmente l’onore dell’apparato di Governo e del mondo economico ed imprenditoriale.

L’incorruttibile che manifesta il proprio dissenso nel proprio ambiente di lavoro è, spesso, un reietto del gruppo, additato come il perenne “guastafeste” o come colui che “lascialo parlare, tanto non lo ascolta nessuno”.

Da un po’, l’Autorità Nazionale Anticorruzione mette a disposizione del dipendente della Pubblica Amministrazione, degli Enti Pubblici Economici o di un Ente di diritto privato sottoposto a controllo pubblico, un canale privilegiato e, soprattutto, riservato, per la segnalazione delle condotte illecite.

COS’E’ IL WHISTLEBLOWING

L’origine dell’espressione WHISTLEBLOWING è incerta, alcuni sostengono che il termine si riferisca alla pratica dei poliziotti inglesi di soffiare nel loro fischietto nel momento in cui avessero notato la commissione di un crimine, in modo da allertare altri poliziotti e, in modo più generico, la collettività.

Altri ritengono che si richiami al fallo fischiato dall’arbitro durante una partita sportiva.

In entrambi i casi, l’obiettivo è quello di fermare un’azione e richiamare l’attenzione.

Ed è l’attenzione degli apparati investigativi che il funzionario che si serve di questa opportunità, mantenendo perfettamente l’anonimato, che si vuole richiamare.

L’attenzione sullo svolgimento di pratiche illegali, all’interno della Pubblica Amministrazione, altrimenti troppo difficili da individuare e reprimere.

Il funzionario diventa una “sentinella” che, anche supportata da documentazione probante, sottopone all’Autorità Anticorruzione una serie di fenomeni di cattiva gestione amministrativa che, quasi sempre, sfociano nel compimento di attività investigative di alto livello.

L’Autorità analizza le segnalazioni e svolge, nei limiti della legge, un’attività di vigilanza, di prevenzione e di repressione dei singoli illeciti, spesso avviando una efficace  interlocuzione con i Responsabili della Prevenzione delle singole Amministrazioni, oppure disponendo l’invio della presunta notizia di reato alla Funzione Pubblica, alla Corte dei Conti, all’Autorità Giudiziaria o alla Guardia di Finanza.

Il passaggio delle informazioni è confidenziale, anonimo e spersonalizzato, grazie ad un sistema di crittografia che consente il dialogo fra funzionario della Pubblica Amministrazione ed Autorità Anticorruzione.

Il sistema, altresì, tutela ampiamente colui che riferisce in merito a condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro e, nel caso in cui scelga di informare direttamente il proprio superiore gerarchico, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.

Nei piccoli spazi lasciati dagli impegni lavorativi Anna Rita, essendo una modesta cuoca ed amante dei prodotti genuini della nostra terra, si veste da food blogger, gestendo una pagina di consigli di cucina e buona alimentazione.

https://www.unimpresa.it/author/anna-rita-baldassarra

Lo scorso 31 gennaio è stato pubblicato, nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito internet dell’Agenzia, il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT).

Il Piano, previsto dalla Legge 190/2012, costituisce la modalità attraverso cui le Amministrazioni Pubbliche “valutano il livello di esposizione degli uffici ai rischi di corruzione e indicano gli interventi organizzativi volti a prevenire i medesimi rischi”.

Esso rappresenta, pertanto, lo strumento attraverso il quale l’Agenzia descrive le modalità con cui contrasta i fenomenicorruttivi (maladministration) e individua le azioni per ridurre significativamente il rischio.

Nel Piano, il processo di gestione del rischio corruttivo è attuato attraverso un modello che prevede quattro fasi cicliche: analisi del contesto (esterno e interno), valutazione del rischio, trattamento del rischio e monitoraggio.

L’analisi del contesto esterno è finalizzata all’individuazione delle aree territoriali maggiormente esposte al rischio corruttivo, quella del contesto interno consiste invece nell’esame degli aspetti legatiall’organizzazione e alla gestione dei processi.

La successiva fase di valutazione dei rischi consiste invece nell’individuazione degli stessi e nella successiva autovalutazioneeffettuata dai responsabili dei processi. Una volta individuati e valutati i rischi, quest’ultimi devono essere “trattati” dal responsabile del processo, mediante l’individuazione dei correttivi e delle modalità più idonee a presidiarli, che possono essere di carattere generale e specifico. Le misure generali intervengono trasversalmente su più strutture organizzative; le misure specifiche hanno invece l’obiettivo di ridurre un particolare rischioindividuato nella precedente fase di valutazione.

Il PTPCT 2020 – 2022 prevede, per diverse misure generali, alcune azioni finalizzate al miglioramento dei presidi. In particolare:

L’intero processo si conclude con la fase di monitoraggio, nella quale il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, supportato dai Referenti anticorruzione (Capi Divisione, Direttori Centrali e Regionali), valuta l’efficace attuazione e osservanza delle misure di contrasto del rischio corruzione previste nel Piano, anche al fine di apportare eventuali modifiche allo stesso.

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E’ un reato contro l’economia, perché mina la stabilità dell’economia sostenibile. Peraltro, in un Paese “corretto” le imprese crescono il 25% in più rispetto a quelle che operano in un Paese “corrotto”.

In fondo, è vero, l’Italia è il Paese della corruzione, ma è anche il Paese dell’anticorruzione. Molto si è fatto per combattere questo male sociale, tanto che i nostri istituti, come il Modello 231 e l’ANAC, sono stati molto apprezzati a livello internazionale e presi come modelli da imitare in vari Paesi, anche oltreoceano. Perché è così che funziona, si crea una sorta di circolo virtuoso in cui a livello globale si analizzano le best practices dei singoli Stati membri aderenti alle varie Organizzazioni contro la Corruzione (tra cui OCSE, UNCAC, GRECO, G 7, G 20) per poi diffonderle, al fine di omologare la cultura e la legislazione anticorruzione, tra i vari Paesi.

Al riguardo, bisogna riconoscere l’importanza della diplomazia giuridica che ha consentito tale scambio di best practices a livello europeo e globale.

Sicché, adottando una logica di sistema, si è cercato di combattere la corruzione su vari livelli: nazionale, europeo e transnazionale. Di fondamentale importanza è stata la Convenzione delle Nazioni Unite per l’Anticorruzione, adottata dall’Assemblea Generale a Merida il 31 ottobre 2003, con la Risoluzione 38/4, ed entrata in vigore il 14 dicembre. L’Italia ha ratificato la Convenzione con la Legge n. 116/2009. Si tratta della prima Convenzione internazionale che si è occupata di misure preventive contro la corruzione – non solo come definita penalmente, bensì intesa in senso ampio come maldministration. Nello specifico, l’art. 6 prevede che ogni Stato deve avere un organo di prevenzione che sia dotato di indipendenza, di mezzi e personale necessario per l’adempimento del proprio ruolo istituzionale. Di talché, l’Italia ha istituito l’ANAC, autorità amministrativa indipendente, nata con la Legge n. 190/2012 sotto il nome di CIVIT; in seguito al D.L. n. 90/14 ha ridefinito le competenze dell’ente, trasferendo all’ANAC i compiti e le funzioni dell’AVCP. E nell’ultimo quinquennio molto si fatto in termini di prevenzione della corruzione.

Nello specifico, con il DPR n. 62/2013 è stato emanato il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici – che contiene un nucleo minimo di regole di condotta da adattare nell’ambito delle singole amministrazioni; è stata posta molta attenzione al problema del conflitto di interessi, stabilendo restrizioni di ineleggibilità e incompatibilità (D.Lgs. n. 39/2013). Attualmente, i membri del governo e alti funzionari pubblici sono tenuti a presentare dichiarazioni che indicano le fonti di reddito, beni e posizioni esterne, unitamente ad una copia delle ultime dichiarazioni di reddito. Queste dichiarazioni devono essere pubblicate, anche per rilevare eventuali conflitti di interessi reali o potenziali. Inoltre, al fine di garantire la trasparenza, ogni singola amministrazione deve adottare il sito “Amministrazione Trasparente” e rendere accessibile il maggior numero di documenti. E’ stato altresì regolamentato, con il D.Lgs. n. 33/3013, il diritto di accesso civico e generalizzato, quale strumento di controllo democratico sull’operato dell’amministrazione, ma soprattutto come strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione delle partecipazione degli interessati all’attività amministrativa. E’ stata posta grande attenzione al problema della formazione sotto un duplice aspetto. In primo luogo, più formazione per i dipendenti pubblici, perché maggiore competenza comporta minor rischio di corruzione. In secondo luogo, la formazione è necessaria per diffondere la cultura dell’integrità e dell’etica nella società civile. Dunque, formazione non solo nell’ambito delle singole amministrazioni, ma soprattutto tra gli studenti perché la corruzione è un fenomeno sociale e la lotta deve iniziare ab origine dai banchi di scuola. In fondo, il miglior modo per reprimere la corruzione è prevenirla.

E ancora, con la L. n. 179/2017 è stata rafforzata la tutela prevista dall’art. 54 bis del Testo Unico del Pubblico Impiego nei confronti del Whistleblower, prevedendo – tra l’altro – l’obbligo di reintegrare il dipendente che segnala illeciti che abbia subito atti discriminatori o ritorsivi, nonché la possibilità di applicare sanzioni all’ente che ha compiuto tali atti. Al riguardo, si segnala che il 16 aprile 2019 è stata approvata dal Parlamento europeo la Direttiva comunitaria che rafforza tale tutela e introduce importanti novità. Nella prospettiva comunitaria, infatti, il Whistleblowing non è più visto come uno strumento di prevenzione della corruzione, bensì come un diritto umano espressione della libertà di manifestazione del pensiero.

Da ultimo, va menzionata la L. n. 3/2019 che ha rafforzato il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, inasprendone le pene e rendendo più efficaci le indagini preliminari (anche se è stata confermata la figura dell’agente sotto copertura in luogo dell’agente provocatore, poiché non deve essere alterato lo sviluppo naturale del reato oggetto d’indagine); ha previsto la sospensione del corso della prescrizione dalla data di pronuncia della sentenza di primo grado o dal decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio o alla data di irrevocabilità del decreto penale; la parte finale della legge è dedicata alle norme per assicurare la trasparenza di partiti politici, movimenti politici e fondazioni politiche.

E allora, a ben vedere, si può sempre migliorare è vero, ma bisogna riconoscere che in Italia si è fatto molto. La normativa c’è, occorre solo implementarla e monitorarne l’osservanza, tenendo presente che la corruzione “non è affatto invincibile; è un fatto umano e come tutti i fatti umani ha un inizio e avrà anche una fine. Piuttosto, bisogna rendersi conto che è un fenomeno terribilmente serio e molto grave; e che si può vincere non pretendendo l’eroismo da inermi cittadini, ma impegnando in questa battaglia tutte le forze migliori delle istituzioni.” (Giovanni Falcone).

L’Autorità Nazionale Anticorruzione italiana1 notifica la sua partecipazione alla “Rete Europea sull’Integrità e il Whistleblowing (NEIWA)”. Nasce una piattaforma di comunicazione e condivisione di best practices tra le autorità statali di diversi paesi europei che si occupano di whistleblowing.

Il 24 maggio 2019 si è concluso l’incontro previsto tra alcune Autorità nazionali europee in materia di whistleblowing. L’evento, promosso dall’Autorità dei Paesi Bassi, ha dato vita alla “Rete Europea sull’Integrità e il Whistleblowing (NEIWA)” che consente lo scambio di informazioni ed esperienze pratiche tra diversi Paesi europei. Attualmente, solo 6 Paesi dell’UE (Francia, Italia, Malta, Paesi Bassi, e Belgio2) hanno aderito all’iniziativa, ma le prospettive future prevedono la partecipazione di altri membri dell’UE. Come sottolineato dal Presidente dell’autorità olandese per il whistleblowing, Wilbert Tomesen, un costruttivo scambio delle migliori prassi può contribuire alla realizzazione di un’effettiva tutela dei whistleblowers europei: In questa rete, possiamo scambiare conoscenze ed esperienze pratiche nel campo dell’integrità in generale e del whistleblowing in particolare. Questo è un modo efficace per imparare gli uni dagli altri. Possiamo anche sviluppare strumenti, programmi e opinioni condivise. Possiamo garantire che in tutta la UE la segnalazione di illeciti sia il più sicura possibile3.

È importante condividere informazioni utili tra le diverse legislazioni nazionali, in prossimità dell’entrata in vigore della direttiva europea in materia di whistleblowing, la quale prevede l’introduzione di misure di protezione tese a salvaguardare colui che segnala eventuali violazioni del diritto comunitario, specialmente in quei settori definiti di «pubblico interesse»4.

A tal riguardo, perché è emersa con toni più stringenti la necessità di attuare un’armonizzazione della disciplina di tutela del whistleblower ad un livello UE?

Dato l’alto tasso di transazioni che avvengono nell’attuale mondo globalizzato, sussiste una forte interazione tra gli Stati, in cui continuamente circolano merci, persone, informazioni. Di conseguenza, il verificarsi di un evento corruttivo, all’interno di uno specifico contesto nazionale, determina degli effetti negativi rilevanti negli Stati che interagiscono con esso. Tra gli strumenti individuati per combattere e prevenire il fenomeno corruttivo, il whistleblowing si configura come «un meccanismo essenziale all’emersione di illeciti di interesse pubblico»5, quindi, si colloca perfettamente nella strategia europea anticorruzione.

Negli ultimi anni, alcuni Paesi membri hanno accolto positivamente la richiesta di introdurre o migliorare un sistema di tutele per il whistleblower6; tuttavia, in una visione generale, la protezione dei segnalanti risulta debole e disomogenea, sia in ambito pubblicistico che privatistico, nonché nei settori considerati strategici. 3

Dopo l’esito negativo dell’Eurobarometro 2017 e gli innumerevoli scandali con effetti transfrontalieri, il 23 aprile 2018 la Commissione europea presenta una proposta legislativa con lo scopo di inquadrare la tutela del segnalante come un elemento sistemico e vincolante dell’applicazione del diritto dell’UE.

Il Parlamento europeo, il 16 aprile 2019, approva con 591 voti favorevoli, 29 contrari e 33 astensioni le nuove regole poste dall’UE in materia di whistleblowing, che entreranno in vigore a partire dal 2021. Questa direttiva europea prevede un’azione multipla7 che si ripercuote sul piano economico, politico e sociale degli Stati membri con forme di orientamento per il mondo del lavoro e per il personale delle autorità nazionali, un efficace sostegno alle imprese e attività di formazione e sensibilizzazione delle organizzazioni (pubbliche e private) e della società civile.

Insomma, si afferma un pieno sostegno alla protezione dei whistleblowers, anche grazie alla costituzione di una Rete europea di condivisione di best practices in grado di guidare le autorità nazionali nell’attuazione di questo complesso istituto giuridico. È necessario creare una realtà che dia voce al whistleblower europeo, attraverso un personale competente in grado di aiutarlo e proteggerlo da ogni azione pregiudizievole. D’altronde, le persone che segnalano o divulgano informazioni su minacce o danni all’interesse pubblico si avvalgono della loro libertà di espressione, esercitando anche la libertà di ricevere e comunicare informazioni; diritti fondamentali sanciti dall’articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE8 e dall’articolo 10 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali9.

1 Nicoletta Parisi, Componente del Consiglio dell’Anac e Laura Valli, esperta Anac, hanno partecipato all’evento in rappresentanza dell’Autorità nazionale anticorruzione italiana.

2 Le autorità partecipanti sono: Autorità Nazionale Anticorruzione (Italia), Défenseur des Droits (Francia); Federaal Ombudsman (Belgio), Huis voor Klokkenluiders (Paesi Bassi), MFSA (Malta), Vlaamse Ombudsdienst (Belgio), Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (Austria).

3 Comunicato stampa dell’Autorità olandese per il Whistleblowing, del 24 maggio 2019, pubblicato sul sito www.anticorruzione.it.

4 Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO, del 16 aprile 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione. La proposta riguarda essenzialmente gli informatori che segnalano attività illecite o violazioni del diritto dell’UE in materia di “i) appalti pubblici; ii) servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; iii) sicurezza dei prodotti; iv) sicurezza dei trasporti; v) tutela dell’ambiente; vi) radioprotezione e sicurezza nucleare; vii) sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; viii) salute pubblica; ix) protezione dei consumatori; x) tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi”;

5 L. VALLI, L’esperienza degli altri Paesi OCSE, in Segnalazioni di illeciti e tutela del dipendente pubblico: L’Italia investe nel whistleblowing importante strumento di prevenzione della corruzione, Rapporto sul whistleblower del 22 giugno 2016, pubblicato sul sito www.anticorruzione.it, p.5;

6 L’impegno dell’Anac nella difesa dei whistleblower ha ricevuto il plauso della Commissione europea. Nel pacchetto di Raccomandazioni per il Consiglio della Ue presentato il 5 giugno 2019 (il cd. “semestre europeo”), la Commissione ha espresso parole di apprezzamento per il ruolo svolto dall’Autorità, affermando che “recentemente l’Italia ha compiuto progressi nel miglioramento dell’impianto anticorruzione, anche attraverso una migliore protezione dei whistleblower e un ruolo più forte dell’Anac nella sua attuazione”. Si tratta di un riconoscimento di rilievo per il modello italiano e il sistema di prevenzione della corruzione, del quale viene riconosciuta la piena effettività nonostante sia in vigore soltanto da pochi anni. Nota pubblicata sul sito www.anticorruzione.it

7 Comunicato stampa dell’Autorità olandese per il Whistleblowing, del 24 maggio 2019, pubblicato sul sito www.anticorruzione.it: “Questa direttiva prescrive ai paesi della UE misure per proteggere le persone che segnalano violazioni del diritto della UE. Prescrive anche di stabilire come gestire le segnalazioni e proteggere i giornalisti. In ogni paese della UE dovrà essere designata una o più autorità competenti per questo compito. Può trattarsi di una nuova organizzazione o di una esistente, ad esempio un’istituzione anti-corruzione o un servizio di ombudsman. Nei Paesi Bassi, l’autorità olandese per il whistleblowing è designata dalla legge per indagare sulle segnalazioni e fornire consulenza ai whistleblowers“.

8 UNIONE EUROPEA, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Libertà di espressione e d’informazione, articolo 11, 7 dicembre 2000: “Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. 2. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati”.

9 CONSIGLIO D’EUROPA, Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), Roma, 4.XI.1950, Libertà di espressione, art. 10, co. 2: “Ogni persona ha diritto alla libertà d’espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza ingerenza alcuna da parte delle autorità pubbliche e senza considerazione di frontiera. Il presente articolo noti impedisce che gli Stati sottopongano a un regime di autorizzazione le imprese di radiodiffusione, di cinema o di televisione”.

Perché l’Italia continua a essere definita una nazione corrotta? Eppure, la corruzione si può fermare nel nostro Paese. Come fare? Lo spiegano in questo libro Raffaele Cantone, presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, ed Enrico Carloni, professore di Diritto amministrativo presso l’Università di Perugia. Essi mostrano in che cosa consiste l’attività di contrasto alla corruzione e quali sono gli errori finora commessi e che occorre correggere.

Nell’Introduzione Cantone fa capire quanto sia importante non soltanto il momento repressivo, ma anche l’«attuare la trasparenza nelle attività amministrative, riorganizzare l’amministrazione in una logica di maggiore razionalità ed efficienza, impedire i conflitti di interesse, stimolare la collaborazione dei tanti funzionari onesti e chiedere ai cittadini, alle associazioni, ai giornalisti di essere i veri controllori dell’operato dell’amministrazione pubblica». In estrema sintesi, si può dire che, per colpire questo fenomeno insidioso, la prevenzione si rivela un antidoto più efficace della cura stessa.

Le dieci lezioni in cui si articola il testo hanno soprattutto un obiettivo divulgativo, capace di rendere accessibile il linguaggio delle autorità amministrative, con particolare riferimento a elementi spesso poco conosciuti dal cittadino, quali il whistleblowing, il pantouflage, il foia, il Daspo, l’agente provocatore, il Piano nazionale della prevenzione.

La corruzione è un fenomeno per il quale, secondo un recente studio europeo, l’Italia si colloca tra i primi 4 posti in Europa e che costa alla nostra nazione oltre 230 miliardi di euro. Queste risorse invece potrebbero essere utilizzate per risolvere le principali emergenze sociali.

Ogni volta che un politico o un funzionario – spiegano gli AA. – prende una decisione che riguarda la costruzione di opere pubbliche e infrastrutture e rilascia un documento ufficiale, oppure sceglie un membro del Consiglio di amministrazione di una società partecipata, c’è il rischio della corruzione. Occorre pertanto creare anticorpi profondi per combattere il «pane sporco» delle mazzette, come lo ha definito papa Francesco.

Uno di questi anticorpi è la trasparenza, che può aiutare la lotta alla corruzione attraverso il controllo civico. Dove sono in gioco gli interessi pubblici, la riservatezza dovrebbe essere un’eccezione assoluta e la Pubblica Amministrazione dovrebbe rappresentare una «casa di vetro», in cui i cittadini possano guardare dall’esterno che cosa avviene, chiedendo conto di come vengono utilizzate le risorse e di come viene gestito il potere.

Il percorso virtuoso delineato in questo saggio non si esaurisce all’interno delle Amministrazioni Pubbliche, ma tocca anche altri aspetti qualificanti, come educare alla legalità, accrescere la consapevolezza e la responsabilità, formare i giovani quali futuri protagonisti del mondo del lavoro. Questi sono alcuni dei principali obiettivi dell’Anticorruzione.

Nel libro viene ricordato Antonino Caponnetto – capo del Pool antimafia di Palermo, di cui fecero parte anche Falcone e Borsellino –, il quale diceva che «la mafia teme la scuola più che la giustizia, perché l’istruzione toglie erba sotto i piedi alla cultura mafiosa».

La corruzione è, in definitiva, soprattutto un problema culturale, che nasce dal mancato rispetto delle regole e dall’idea della sottovalutazione del bene pubblico. Ecco perché nelle dieci lezioni di questo volume gli AA. sottolineano l’importanza della qualità dell’amministrazione e dell’integrità dei funzionari, la necessità di fiducia dei cittadini nelle istituzioni per un sistema civile e democratico, la diligenza e la cura del bene comune.

La legge n. 179/2017 ha apportato numerose modifiche in materia di whistleblowing, rendendo la tutela del segnalante più efficace, garantendone l’anonimato e vietando atti di ritorsione o discriminatori nei suoi riguardi.

• Cos’è il whistleblower e perché va tutelato?

Il termine whistleblower, letteralmente fischiatore, indica una persona che lavorando all’interno di un’organizzazione, di un’azienda pubblica o privata si trova ad essere testimone di un comportamento irregolare, illegale, potenzialmente dannoso per la collettività e decide di segnalarlo all’interno dell’azienda stessa o all’autorità giudiziaria o all’attenzione dei media, per porre fine a quel comportamento.

• Cosa prevede la novella introdotta con l. 179/2017?

1. Anonimato del segnalante.

Le segnalazioni da parte del dipendente o collaboratore sono, nella visione del legislatore, effettuate a tutela dell’integrità dell’amministrazione o ente.

La legge, per l’effettività dell’anonimato, prevede la predisposizione di un canale informatico di segnalazione, alternativo a quello cartaceo, che dota il whistleblower di un codice crittografato, in grado di monitorare i tempi di gestione della segnalazione in perfetto anonimato.

Si precisa che, qualora dai fatti emersi in conseguenza della denuncia, dovessero configurarsi fattispecie di reato, l’anonimato del segnalante potrebbe venire meno, per garantire il migliore svolgimento delle indagini e il puntuale diritto di difesa dell’imputato.

2. Tutela del dipendente o collaboratore.

È previsto il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante, per motivi collegati alla segnalazione.

Peraltro, il licenziamento ritorsivo o discriminatorio è nullo, così come è nullo il mutamento delle mansioni e qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria nei riguardi del whistleblower.

• Come adeguarsi alle novità normative richiamate?

All’interno di ciascuna organizzazione, l’adeguamento alla normativa sul whistleblower richiede dei processi che coinvolgono più uffici, per la modifica delle sanzioni disciplinari, del codice etico e/o di comportamento e per consentire l’introduzione di un sistema informatico idoneo alla gestione delle segnalazioni.

Tuttavia, non è il caso di disperare.

Per le Pubbliche Amministrazioni e le società partecipate e controllate, Transparency International e il Centro Hermes hanno messo a disposizione una piattaforma che guida l’ente nell’attivazione del canale informatico.  

Semplice e di agevole comprensione, la piattaforma consente di attivare la procedura informatica in maniera assolutamente gratuita.

Diverse Amministrazioni vi hanno aderito, attesa la semplicità di registrazione e attivazione della procedura di segnalazione informatica.

Per accedervi, consultare il link: https://www.whistleblowing.it/ .

Il settore sanitario nazionale è al centro della bufera mediatica, e sicuramente al centro dei pensieri di coloro che cercano di contrastare con tutte le proprie forze fenomeni corruttivi, ormai da tanto tempo, forse troppo. Che questo sia un settore ormai logoro, soggetto sempre più all’attenzione di persone senza scrupoli e senza integrità morale, che cercano spazi di profitto a discapito di coloro che operano nella legalità, è oramai un dato di fatto; ma per quale motivo? Perché è un terreno così fertile per l’illegalità? In primo luogo è uno dei settori più importanti sotto il punto di vista economico, incidendo di circa il 7% sul PIL nazionale, e quindi soggetto all’interesse degli operatori del mercato, soprattutto di quelli che ambiscono senza scrupoli ad acquisire rendite di posizione o ad accaparrarsi contratti di fornitura senza rispettare le prestabilite regole; in secondo luogo il SSN dà lavoro a circa 700 mila persone alle quali ci sono da aggiungere quelle che operano nel settore privato e nella filiera del farmaco; inoltre la sanità opera su un terreno vastissimo, in strutture che richiedono continue manutenzioni, frequenti aggiornamenti delle tecnologie e costanti contatti con le industre ; non è infine da trascurare la rilevanza dei conflitti di interesse, “condizione nella quale l’interesse primario di un professionista – ossia la salute del proprio paziente – viene influenzato da un interesse secondario, come ad esempio un guadagno economico o un vantaggio personale”. Il problema fondamentale di questa condizione è proprio il fatto che è diventata con il tempo una cosa naturale ed è proprio per questo motivo che l’intervento pubblico dovrebbe promuovere comportamenti disinteressati ed evitare che il tornaconto personale prevalga sull’interesse del paziente, impedire che la massimizzazione del profitto sia realizzata a discapito dei più deboli.

Quali sono le conseguenze? Tutto ciò ha ovvi effetti devastanti sulla sanità, in quanto si sottraggono risorse fondamentali all’assistenza andando ad incidere negativamente sull’offerta delle prestazioni e servizi sanitari, con indirette conseguenze sulla salute dei cittadini; appalti e gare truccati possono far sì che all’interno delle strutture vi siano macchinari o materiali di scarsa qualità, questa volta con dirette conseguenze sulla salute dei cittadini; per non parlare del danno economico, dato che vengono distolte risorse che dovrebbero essere destinate alla cura delle persone; il costo del servizio aumenta, le condizione della concorrenza vengono alterate e si favoriscono i comportamenti sleali degli imprenditori.

Come si può prevenire? L’oramai ex ministro della salute Beatrice Lorenzin, poco prima della fine del suo mandato, aveva fatto un punto sulle iniziative messe in campo per la trasparenza in sanità, affermando: “Contro la corruzione in sanità abbiamo messo in campo negli anni nuovi ed importanti strumenti. Uno è la legge sulla nomina dei direttori di Asl e ospedali, che prevede una selezione altamente meritocratica e ha tra gli elementi di decadenza dall’incarico la inottemperanza delle liste d’attesa, l’altra è l’inserimento di un responsabile dell’anticorruzione all’interno delle strutture sanitarie, cosa che ha creato una rete attiva di persone deputate ad affrontare il problema”.

Secondo l’ISPE, l’Istituto per la Promozione dell’Etica in Sanità, il quale ha concentrato negli ultimi anni tutti i suoi sforzi nel fare formazione etica e valoriale sul campo, “curando” corruzione, sprechi ed inefficienze in ambito sanitario, una nuova idea di anticorruzione dovrebbe fondarsi su cinque parole chiave: Integrità, Governance, Merito, Competenza e Rete. Dopo essersi confrontata con dirigenti e operatori di Asl e AO di una gran parte dei venti Sistemi sanitari regionali impegnati ad adempiere le direttive della legge 190 del 2012, l’ISPE è giunta alla conclusione che l’anticorruzione è possibile ovunque, andando a formulare i cosiddetti LEA, Livelli Essenziali Anticorruzione ed andando a redigere uno strumento operativo di riflessione per la sanità italiana in riferimento a corruzione, sprechi e inefficienze.

“Lavorando fianco a fianco con gli operatori sanitari, abbiamo raccolto ed elaborato alcune best-practies, mettendole a sistema e formalizzandole in un Decalogo: 10 proposte di ‘Livelli Essenziali Anticorruzione’”.

Tra le loro proposte, la costruzione di un unico ufficio controlli coordinato, l’attuazione del whistleblowing, l’implementazione di reti responsabili per la prevenzione della corruzione e trasparenza, una gestione più efficace del conflitto di interessi, l’avvio di programmi di formazione, l’istituzione di iniziative per rafforzare trasparenza e reputazione e costruire una “leadership etica”.

La premessa al decalogo è “il superamento dell’idea che l’anticorruzione sia percepita come un sistema ispettivo da subire o un orpello amministrativo” a favore della “consapevolezza che un’altra anticorruzione è possibile”.