A partire dal 20 maggio 2017, è entrato in vigore il D. Lgs. n. 56 del 19 aprile 2017 recante “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50” (c.d. Decreto correttivo al Codice appalti) e il subappalto rientra tra gli argomenti che maggiormente ha risentito delle nuove modifiche normative. Come noto, tale istituto è disciplinato dall’art. 105 del D. Lgs. 50/2016.

Ma quali sono le novità più importanti? Intanto, viene ridefinita la nozione di subappalto, riducendone l’ambito, mediante l’estensione ai beni e ai servizi della disposizione già prevista in tema di lavori. Infatti, secondo il nuovo art. 105, comma 2, “Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare.” Le prestazioni che non rientrano in questi limiti percentuali sono al di fuori della normativa sul subappalto¹.

E’ interessante, inoltre, la nuova lettera c bis dell’art. 105, comma 3, che prevede l’esclusione dal subappalto di prestazioni sulla base di un certo tipo di rapporto contrattuale continuativo “le prestazioni rese in favore dei soggetti affidatari in forza di contratti continuativi di cooperazione, servizio e/o fornitura sottoscritti in epoca anteriore alla indizione della procedura finalizzata alla aggiudicazione dell’appalto. I relativi contratti sono depositati alla stazione appaltante prima o contestualmente alla sottoscrizione del contratto di appalto”. La norma fa riferimento all’esistenza di network di soggetti stabili che stabilmente collaborano tra di loro sulla base di un contratto apposito.

E ancora, un soggetto che abbia partecipato come concorrente a una procedura di gara non può poi divenire subappaltatore del soggetto aggiudicatario dell’appalto. Viene, infatti, introdotto un nuovo comma 4, secondo cui “I soggetti affidatari dei contratti di cui al presente codice possono affidare in subappalto le opere o i lavori, i servizi o le forniture compresi nel contratto, previa autorizzazione della stazione appaltante purché:

a) l’affidatario del subappalto non abbia partecipato alla procedura per l’affidamento dell’appalto;

b) il subappaltatore sia qualificato nella relativa categoria;

c) all’atto dell’offerta siano stati indicati i lavori o le parti di opere ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture che si intende subappaltare;

d) il concorrente dimostri l’assenza in capo ai subappaltatori dei motivi di esclusione di cui all’ art. 80”.

Le nuove disposizioni, al comma 5, stabiliscono che il limite delle attività che è possibile affidare in subappalto è pari al 30% dell’importo complessivo dell’opera, mentre prima era per le sole “categorie prevalenti”. In tal modo viene ridotta la quota di subappalto a disposizione dell’appaltatore.

Un altro elemento di novità è contenuto nel comma 6 che impone, nei casi previsti, di indicare, sin dalla fase di gara, una terna di nominativi di subappaltatori.

L’indicazione diventa obbligatoria per gli appalti sopra la soglia comunitaria, di cui all’art. 35 del codice, e per determinati settori (esposti a rischio infiltrazioni mafiose) indicati dall’art. 1, comma 53, della Legge 190 del 2012 (la c.d. legge anticorruzione). La terna va indicata “con riferimento a ciascuna tipologia di prestazioni omogenee”. Per gli appalti sotto soglia comunitaria, si prevede che il bando o l’avviso di gara indichi le modalità e le tempistiche per la verifica delle condizioni di esclusione di cui all’art. 80 prima della stipula del contratto, per l’appaltatore e i subappaltatori e l’indicazione dei mezzi di prova richiesti, per la dimostrazione delle circostanze di esclusione per gravi illeciti professionali.

Significative, dunque, la novità introdotte, tuttavia la normativa italiana appare in contrasto con quella europea. A tal riguardo, l’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) ha presentato un esposto alla Commissione Europea al fine di verificare la coerenza tra il Codice e la vigente Direttiva 2014/24/UE in materia. Condividendo le argomentazioni dell’ANCE, la Direzione generale “Mercato interno” della Commissione UE, con una nota inviata alle Autorità Italiane², ha evidenziato che le norme sul subappalto contenute nel nuovo codice degli appalti e nel decreto correttivo sono in conflitto con le norme e la giurisprudenza UE. Come si legge nella lettera, le norme europee sul subappalto hanno l’obiettivo di garantire la trasparenza e la parità di trattamento. La citata Direttiva ammette il subappalto a prescindere dal legame giuridico che lega l’operatore economico con gli altri soggetti in possesso delle capacità tecniche e professionali di cui lui invece è carente. La Corte di Giustizia europea, prosegue nella nota, “ha ripetutamente censurato i limiti imposti dagli Stati membri al subappalto”, chiarendo che le uniche restrizioni sono possibili per l’esecuzione di parti essenziali del contratto, “quando l’amministrazione aggiudicatrice non è stata in grado di controllare le capacità tecniche e finanziarie dei subappaltatori al momento della valutazione delle offerte e della selezione del miglior offerente”. Secondo la Corte, le clausole contrattuali che impongono limitazioni al ricorso a eventuali subappaltatori non sono in linea con la normativa UE, che ha l’obiettivo della libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi nonché di facilitare la partecipazione delle PMI.

Sulla base di queste considerazioni, la Commissione europea ha chiesto alle Autorità italiane di modificare le disposizioni sul subappalto per garantirne la piena rispondenza con i principi del diritto dell’Unione Europea. Ciò nonostante, il testo definitivo del correttivo al codice degli appalti non ha modificato l’impostazione sostanzialmente iniziale sul subappalto.

Per contro, il Responsabile di CNA Installazione Impianti, Guido Pesaro, ritiene che “dare la possibilità a chi vince un appalto di poterlo interamente subappaltare significa sancire un principio pericoloso, e cioè consentire di gestire un lavoro senza avere la professionalità e le competenze reali per farlo”. Mantenere i limiti al subappalto attualmente previsti, significa, sempre secondo Pesaro, salvaguardare la professionalità delle imprese specialistiche evitando che grandi imprese generali acquisiscano solo formalmente un lavoro per poi subappaltarlo a chi possiede le capacità e la qualificazione per svolgerlo. Il responsabile CNA, citando i dati di un Rapporto sul mercato dell’installazione di impianti in Italia, ha evidenziato che nel 2016 il mercato dei contratti pubblici che prevedono attività di installazione, manutenzione e gestione di impianti civili ed industriali ha sfiorato i 19 miliardi di euro di importo complessivo con oltre 4.200 gare, pari al 25% del totale. L’impiantistica ha avuto un ruolo strategico, rappresentando il 75% della cifra d’affari complessiva “Probabilmente, a fronte di un calo del volume di affari di altri comparti del settore delle costruzioni queste cifre fanno gola e ci si attacca ad interpretazioni faziose, di parte e sbagliate di qualche alto papavero della burocrazia comunitaria per modificare il nostro Codice Appalti il cui spirito, che abbiamo sempre condiviso, è invece quello di far eseguire le lavorazioni specialistiche alle imprese in possesso di specifica qualificazione”.
In conclusione, pur nella diversità delle posizioni rappresentate, le modifiche introdotte con il correttivo, hanno reso il subappalto più rigido e permangono i dubbi di compatibilità con le regole dell’Unione Europea. Per molte imprese la vera criticità è rappresentata dalla terna subappaltatori. La disposizione introdotta impedisce a chi abbia partecipato alla gara di assumere la qualifica di subappaltante, ponendo le imprese di fronte all’interrogativo se partecipare alla gara o fare l’appaltatore. Con la conseguenza che risulta difficile individuare operatori disposti ad essere designati quali subappaltatori perché, in genere, viene preferita, per il ruolo e le percentuali, la prima scelta. Non da ultimo, le difficoltà che sorgono nell’indicare le terna dei subappaltatori per le attività ad alto rischio di infiltrazione mafiosa, riguardante gran parte degli appalti.

Problemi operativi derivano anche dall’obbligo di produrre, in gara, le dichiarazioni dei subappaltatori sull’assenza dei motivi di esclusione di cui all’art.80, vista la difficoltà di reperire, nei tempi, tutta la documentazione necessaria.

Tutti aspetti questi che rischiano di ostacolare il mercato ³ e pongono seri dubbi sulla effettiva applicabilità della normativa in questione.

In Italia, il programma nazionale di appalti pre-commerciali (PCP) sta crescendo anno dopo anno sia in termini di qualità che di intensità. Questo grazie all’opera costante dell’Agenzia per l’Italia Digitale che, operando in collaborazione con il Ministero dell’Istruzione, stazione appaltante del programma, ha attivato circa diciannove progetti pre-commerciali, trasformando il Bel Paese in uno dei più attivi Stati Membri in questo settore molto caro alla Commissione Europea.
Tuttavia questa tipologia d’appalto non è stata esente da critiche e dubbi da parte degli addetti ai lavori. Difatti, data la peculiare natura di questi appalti, che prevede una divisione di costi e risultati tra stazione appaltante ed operatori di mercato, di fatto li esclude dal Codice degli Appalti e delle Concessioni.
Ai sensi dell’articolo 158 del D.Lgs 50/2016 sono esclusi dall’applicazione del suddetto Codice tutti quegli appalti di ricerca e sviluppo il cui costo di prestazione non è interamente pagato dalla stazione appaltante ovvero quegli appalti il cui risultato non appartiene completamente alla stazione appaltante. L’esclusione dal codice concede pertanto all’appalto pre-commerciale un’elasticità del tutto estranea agli appalti “classici”.
Proprio questa elasticità ha allertato il mondo burocratico e non, costringendo il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ad intervenire sul tema per fare chiarezza sui confini in cui ci si muove quando si parla della suddetta tipologia d’appalto, al fine di evitare sfruttamenti fraudolenti o impropri dello strumento derivanti dall’esclusione dal codice.
Il Presidente Cantone ha voluto chiarificare inanzitutto la natura dell’oggetto di un appalto pre-commerciale: la ricerca e sviluppo in oggetto deve avere natura aleatoria in termini di risultato. Appalti caratterizzati da un risultato certo e ripetibile non dovrebbero pertanto rientrare nella categoria esclusa. Inoltre, Cantone ha voluto richiamare gli ambiti di applicazione del PCP elencati nel dall’art. 19, comma 1 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, aggiungendo poi come un ulteriore utilizzo possa essere implementato in altri settori purchè rimanga “un utile, efficace e legittimo strumento di incentivo per lo sviluppo delle conoscenze scientifiche e tecnologiche, in modo da soddisfare con i minor costi possibili e i tempi più rapidi esigenze pubbliche che non potrebbero essere altrimenti soddisfatte”.
Il comunicato di Cantone ha certamente tracciato la linea dell’Autorità sulla realtà pre-commerciale italiana, suscitando tuttavia polemiche su alcune terminologie e fattispecie utilizzate, espresse da noti ricervcatori di settori sull’altrettanto noto ForumPa, luogo d’incontro degli addetti ai lavori in tema di Pubblica Amministrazione.

Oliviero Papa

22/12/2017

Nell’indagine sulla sicurezza dei cittadini 2015-2016, l’Istat ha introdotto un modulo volto a studiare il fenomeno della corruzione. Si tratta di un approfondimento che per la prima volta vuole offrire una stima del numero di famiglie coinvolte nel corso della propria vita in dinamiche corruttive: sono state intervistate 43mila persone tra i 18 e gli 80 anni di età a cui è stato chiesto se a loro stessi o ad un familiare convivente sia stato suggerito o richiesto di pagare, fare regali o favori in cambio di facilitazioni nell’accesso a un servizio o di un’agevolazione.

L’attenzione è quindi rivolta alle esperienze concrete: è stato anche chiesto se vi sia stato uno scambio, in quale modo sia avvenuto, la sua entità e il suo esito, il comportamento di denuncia. Al contempo è stata anche rilevata la conoscenza indiretta di casi di corruzione, cioè se si è venuti a conoscenza, nel proprio ambiente, di persone – come amici, colleghi e familiari – che abbiano ricevuto richieste di denaro, favori o regali in cambio di servizi.

Da ultimo, è sembrato importante rilevare il voto di scambio e le raccomandazioni, che possono essere considerati fenomeni che favoriscono la dinamica corruttiva. Nella progettazione dell’indagine sono stati definiti otto settori chiave in cui esplorare tutte queste componenti: sanità, assistenza, istruzione, lavoro, uffici pubblici, giustizia, forze dell’ordine, public utilities.

Risultati, consultabili all’indirizzo http://www.istat.it/it/files/2017/10/La-corruzione-in-Italia.pdf?title=La+corruzione+in+Italia+-+12%2Fott%2F2017+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf : il 7,9% delle famiglie (tra il 17,9% nel Lazio e il 2% nella Provincia autonoma di Trento) nel corso della vita ha affermato di essere stato coinvolto direttamente in eventi corruttivi quali richieste di denaro, favori, regali o altro in cambio di servizi o agevolazioni (2,7% negli ultimi 3 anni, 1,2% negli ultimi 12 mesi); il settore lavorativo è stato quello più attraversato da tale fenomenologia illecita (3,2% delle famiglie), soprattutto nel momento della ricerca di lavoro, della partecipazione a concorsi o dell’avvio di un’attività lavorativa (2,7%), seguito da quello giudiziario (il 2,9% abbia avuto nel corso della propria vita una richiesta di denaro, regali o favori da parte, ad esempio, di un giudice, un pubblico ministero, un cancelliere, un avvocato, un testimone o altri), da quello del welfare (il 2,7% delle famiglie che hanno fatto domanda di benefici assistenziali, quali contributi, sussidi, alloggi sociali o popolari, pensioni di invalidità o altri benefici) e da quello sanitario (il 2,4% delle famiglie necessitanti di visite mediche specialistiche o accertamenti diagnostici, ricoveri o interventi).

Richieste di denaro o favori in cambio di facilitazioni da parte, infine, di forze dell’ordine o forze armate per l’1% delle famiglie, mentre la stima più bassa di corruzione riguarda le public utilities con lo 0,5% le famiglie che al momento di richiedere allacci, volture o riparazioni per energia elettrica, gas, acqua o telefono hanno avuto richieste di pagamenti in qualsiasi forma per ottenere o velocizzare i servizi richiesti.

Nella maggior parte dei casi di corruzione degli ultimi 3 anni c’è stata una richiesta esplicita da parte dell’attore interessato (38,4%) o questi lo ha fatto capire (32,2% dei casi); appare meno frequente la richiesta da parte di un intermediario (13,3%).

 La contropartita più frequente nella dinamica corruttiva è il denaro (60,3%), seguono il commercio di favori, nomine, trattamenti privilegiati (16,1%), i regali (9,2%) e, in misura minore, altri favori (7,6%) o una prestazione sessuale (4,6%).

L’85,2% delle famiglie che hanno acconsentito a pagare – denaro (60,3%), seguono nomine, trattamenti privilegiati (16,1%), regali (9,2%), prestazioni sessuali (4,6%) – ritiene che sia stato utile per ottenere quanto desiderato.

A cura di ALLIS

“La corruzione è un reato contro la Pubblica Amministrazione ossia contro l’interesse pubblico ma è anche un gravissimo delitto contro l’interesse individuale di ognuno di noi, che peggiora in modo sensibile la qualità delle nostre esistenze”. Raffaele Cantone

Il main task degli appalti pubblici è quello di spendere denaro pubblico in modo equilibrato per ottenere il miglior rapporto qualità/prezzo. Tenuto conto del rilevante impatto economico degli appalti pubblici nell’Unione europea, si può affermare, senza timore di essere smentiti che la frode, la corruzione e la collusione negli appalti pubblici danneggiano drasticamente l’economia e le finanze pubbliche sia nazionali che europee. Uno dei settori più “vulnerabili”, oggetto di diversificate forme di corruttela rimane, pertanto,  proprio quello del “Public Procurment” e la conseguente violazione delle norme che disciplinano la materia costituiscono le principali fonti di irregolarità e frode nel sistema dei progetti europei. In buona sostanza, la corruzione negli appalti pubblici nell’Unione, nonostante lo sforzo di regolamentare costantemente e di affinare diverse tecniche di prevenzione e repressione al fenomeno, costituisce per tutti gli Stati membri un punto “debole” da affrontare con uno sforzo sinergico e dinamico per non alimentare ulteriormente la sfiducia dei cittadini europei che percepiscono la corruzione e l’abuso di potere ricorrente soprattutto tra funzionari che aggiudicano le gare di appalto. La richiesta di impegno collettivo emerge dall’ultima Relazione Annuale della Commissione europea al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea del 2014 (COM 2014/38) ove viene sostenuta, da un lato, dall’analisi degli atti specifici di corruzione e le correlate misure adottate dagli Stati Membri e, dall’altro, dai comportamenti che influiscono sul rischio della corruzione e sulla capacità degli Stati Membri di controllarli. La Relazione, va precisato, è stata predisposta, in termini di “economia di scala”, sulla base di un’analisi di informazioni e dati rilevati da meccanismi di controllo esistenti ed estrapolati anche da fonti aperte, da Authority dei Paesi membri e da Agenzie dell’Unione europea. Secondo le valutazioni emerse dal documento europeo, il livello del rischio di corruzione nelle procedure di appalto permane piuttosto elevato e dunque la presenza di misure di salvaguardia anticorruzione e antifrode rimangono al centro dell’interesse e degli obiettivi delle politiche di contrasto al fenomeno corruttivo in Europa. D’altra parte proprio dall’analisi dei dati, si rileva che le direttive in materia di appalti pubblici hanno conseguito, nel tempo, gli obiettivi prefissati in misura apprezzabile, determinando una maggiore trasparenza, livelli più elevati di concorrenza e risparmi misurabili grazie all’abbassamento dei prezzi. Già nella precedente Relazione sugli Appalti pubblici nell’UE (2012), la Commissione europea poneva, quale obiettivo per “frenare” la corruzione, un sistema di trasparenza e legalità mediante controlli e l’attribuzione di specifiche responsabilità nella gestione degli appalti da attuare per il corretto funzionamento.Il recente assessment  riportato nell’ultima Relazione Annuale (2014/38) mette in luce i rischi della corruzione associata agli appalti pubblici, attraverso valutazioni specifiche formulate da ogni Paese e realizzate nel quadro di determinati parametri individuati dalla Commissione sulla lotta alla corruzione. A tal fine, sono state prese in considerazione tutte le fasi della procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici: la “pre-candidatura” (valutazione della necessità e capitolato d’oneri), la “candidatura” (procedura di selezione, valutazione) e l’aggiudicazione.  Dall’analisi dei dati si rileva la necessità di adottare adeguate misure per prevenire i rischi di corruzione nell’intero processo di formazione delle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici dalla programmazione sino alla stipula del contratto. Infatti, a giudicare dai casi di corruzione, oggetto di procedimenti penali nel settore degli appalti pubblici degli Stati membri, le criticità più ricorrenti sono correlate alla stesura dei capitolati c.d. “tailor made” utili a favorire determinati offerenti, oppure connesse alla suddivisione delle gare di appalto pubbliche in più “mini-gare” per evitare procedure concorrenziali o, ancora, si rilevano segnalazioni relative al conflitto di interessi in varie fasi della procedura. Anche nella fase successiva dell’aggiudicazione, sono emerse violazioni alle procedure e diverse tipologie di atti di corruttela, dalla compromissione intenzionale della qualità delle prestazioni a non giustificate  modifiche apportate ai contratti.Emerge un fenomeno deviante che comprende diverse condotte illecite soprattutto inserite in una o più fasi dell’appalto con la conseguente riflessione che per migliorare ulteriormente l’attuale regime degli appalti pubblici una delle leve sulle quali occorre dare forza, ad avviso della Commissione, è l’attività di monitoraggio attuato nel ciclo completo della “vita” dell’appalto, con sistemi efficaci e incisivi. Su questo aspetto è evidente l’esigenza di creare meccanismi di controllo preventivi sempre più stringenti anche attraverso organismi di vigilanza supportati dalle preposte Autorità anticorruzione dei Paesi membri, prevedendo l’accentramento dei dati e delle evidenze connesse alle segnalazioni di rischio. Si legge, ancora, che l’attività di monitoraggio dovrà essere esercitata attraverso un rafforzamento dei meccanismi di controllo interni e esterni, quest’ultimi attuati anche mediante verifiche delle procedure di appalto da parte di ”terzi”. In tal senso, sono  determinanti anche i “patti di integrità”, già applicati in alcuni Stati. Si tratta di accordi su progetti specifici con cui l’amministrazione aggiudicatrice e gli operatori economici si impegnano ad astenersi da “pratiche corruttive” e che prevedono il coinvolgimento e il ruolo attivo della società civile. Proprio l’obiettivo del Progetto “Ipact” recentemente finanziato dall’Unione europea ha iniziato, dai primi mesi dell’anno corrente, la propria attività in Italia, formando prescelti cittadini e coinvolgendoli nel meccanismo di monitoraggio civico. Coordinato da “Trasparency International”, il Progetto “Ipact”, con durata quadriennale, coinvolge 11 Stati Membri UE e 15 organizzazioni della società civile per monitorare in totale 17 appalti nell’Unione europea.

Il risultato finale di questo impegno, condotto dalla Commissione, che non ha la pretesa di formulare previsioni sull’andamento del fenomeno o stimare i costi aggiuntivi che la corruzione procura sul PIL di ogni Paese, evidenzia la priorità di continui interventi da attuare su più fronti nella comunità europea e da “modulare” in ragione proprio della sua costante evoluzione e dissimulazione. Tra gli interventi più significativi si citano, l’adozione di una maggiore trasparenza, il consolidamento degli organismi di controllo, il rafforzamento dei regimi sanzionatori, anche attraverso meccanismi di follow-up che consentano, in tempo utile, di abrogare decisioni di aggiudicazione e/o annullare  appalti pubblici in ragione di atti e/o fatti di corruttela che hanno condizionato la procedura di appalto. A ciò, non può essere disgiunta l’introduzione di una legislazione ad hoc che tuteli fortemente chi denuncia fatti di corruzione e di chi quindi “lotta” in concorso con le istituzioni per prevenire e/o contrastare fenomeni devianti che compromettono l’ordinato vivere civile.

La “battaglia” intrapresa dall’Unione europea e lo sforzo che il nostro Paese continua ad esercitare con persistente impegno e con interventi di diversa natura, da quelli legislativi a quelli amministrativi, tra cui l’istituzione di un’indipendente Autorità Anticorruzione (ANAC), fanno riflettere su quanto sia complesso e lungo il percorso da proseguire per riportare al centro del “buon vivere” della nostra società, la “cultura della legalità”. Abbiamo bisogno di recuperare valore etico-morale e determinazione ad “essere onesti” per non alterare i meccanismi di legittimazione democratica di una società che esige, anzi,  pretende civiltà e rispetto dell’uomo. Per fare ciò occorre emendare la Pubblica Amministrazione dai pericoli della corruzione, tutelare gli interessi individuali e migliorare le nostre esistenze.

Le finalità del nuovo testo sono familiari: tra tutte, quella di promuovere la trasparenza e la velocità delle procedure.
Il nuovo Codice Appalti dedica attenzione alla qualità: al fine di evitare lo scandaloso aumento dei costi delle opere pubbliche già dalla fase preliminare della progettazione, ora la procedura prevede prima un progetto di fattibilità economica, uno definitivo ed un ultimo esecutivo. I criteri di selezione si concentrano sulla salvaguardia dell’ambiente e degli interessi della collettività.

Il nuovo sistema degli appalti include poi numerose disposizioni volte ad implementare una forte strategia anticorruzione a favore della legalità (tra cui il cosiddetto rating). Alle Stazioni Uniche Appaltanti e tutti gli operatori economici è richiesto un più alto grado di qualificazione, che verrà assegnato dall’ANAC tenendo conto del curriculum conquistato dalle imprese nella gestione di precedenti appalti.

Per quanto riguarda la regolazione della concorrenza è stato introdotto il Documento di gara unico europeo (art.85): tutti gli operatori economici utilizzeranno una sola “autodichiarazione aggiornata come prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da autorità pubbliche o terzi”. In questo modo, si auspica l’apertura alla concorrenza europea e la semplificazione delle procedure per operatori economici e stazioni appaltanti.

Il nuovo Codice Appalti cerca inoltre di favorire la digitalizzazione totale delle procedure al fine di ridurre oneri amministrativi e altre spese evitabili.
Inoltre, il Partenariato Pubblico-Privato (PPP) è ora una disciplina generale autonoma, per la prima volta regolamentata in modo organico, novità che permetterà alle amministrazioni di disporre di maggiori risorse in materia.

Già a pochi giorni di distanza dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale non poteva mancare l’emergere di alcune incongruenze e le prime critiche. Le principali preoccupazioni si rivolgono alla totale trasparenza dei lavori e all’effettiva applicabilità dei criteri di assegnazione, tra i quali quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa per alcuni particolari settori, e alle numerose difficoltà legate alla fase transitoria.

Il nuovo Codice sarà un successo? Si dovrà attendere per saperlo.

Il testo originale è consultabile dal sito dell’Autorità Nazionale Anticorruzione al link:
http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=3e66faf90a7780425e682ef8b5def1fe

A tal proposito, Transparency International ha pubblicato una guida che identifica delle tematiche critiche nelle procedure d’appalto e suggerisce i rimedi che i pubblici ufficiali, il settore privato e la società civile possono adottare per tenere a freno la corruzione. Un buon appalto dovrebbe infatti incontrare i bisogni pubblici, assicurare valore alle persone ed essere equo tra gli offerenti. Purtroppo, le parti coinvolte negli appalti non sono sempre benevolenti e questo può avere impatti di vario genere: finanziari, ambientali, sociali, non ultime la salute e la sicurezza umana.

Un primo passo, secondo la coalizione globale contro la corruzione, è quello di rispettare i principi di integrità, trasparenza, responsabilità, correttezza, efficienza e professionalità al fine di minimizzare il rischio di corruzione e massimizzare le possibilità che i benefici economici, sociali, ambientali e politici del public procurement si realizzino. Tali principi sono descritti accuratamente nella Guida, pagina 12 e ss (link in fondo alla pagina).

Transparency International divide poi il processo del procurement in 4 fasi fondamentali: Pianificazione, Offerta, Valutazione dell’offerta, Implementazione e Monitoraggio. Per ogni fase solo elencati i campanelli d’allarme per il “rischio corruzione” e le corrispettive azioni da intraprendere nel caso questi suonino (pag 22 e ss della Guida).

Nell’ultima sezione, l’organizzazione si sofferma sul proporre nuovi strumenti per migliorare la procedura di acquisto degli appalti pubblici. Tra questi, sono elencati e analizzati nel dettaglio i Patti d’Integrità, il Monitoraggio esterno (e-procurement, Social Witness programme, monitoraggio da parte della società civile), Azione specifica di settore (Extractive Industries Transparency Initiative, Construction Sector Transparency Initiative, Medicines Transparency Alliance).

Per consultare la Guida, il link:
https://issuu.com/transparencyinternational/docs/2014_anticorruption_publicprocureme?e=2496456/8718192

La Stazione Unica Appaltante, a seguire S.U.A., che negli anni è stata sempre più irrobustita tramite l’ampliamento delle attività, ha raggiunto importanti risultati già dai primi mesi di vita, stando alle rassegne degli ex prefetto e viceprefetto della provincia di Crotone, rispettivamente Vincenzo Cardellicchio e Fabrizio Gallo, prima nel 2007 e poi nel 2014.  Risultato di questa espansione è un operato a tutto tondo nel settore degli appalti pubblici: la centralizzazione delle attività riguarda non più soltanto la fase di assegnazione degli appalti pubblici ma anche quella di progettazione, unitamente alla stipula di un protocollo di intesa tra la Provincia di Crotone e gli ordini professionali di architetti, geometri ed ingegneri, volto a promuovere la semplificazione e la trasparenza del sistema.

Con lo stesso scopo, sin dal secondo semestre del 2007, sono state inserite in tutti i bandi di gara gestiti dalla S.U.A. una serie di clausole contenenti le linee guida diramate dall’allora Ministro dell’Interno, opportunamente adeguate alla realtà territoriale e una serie di nuovi indicatori di anomalie nelle procedure di gara sono state individuate dal Gruppo di monitoraggio sulle Grandi Opere[1].

Si è pervenuti inoltre alla realizzazione di un solo “schema tipo” di bando di gara, in relazione al tipo di procedura prescelto, al posto dei più di 30 preesistenti.

Questo nuovo quadro organizzativo permette agli analisti del settore di avere una visuale più chiara e completa, ma soprattutto semplice, dei procedimenti di gara per lavori pubblici in provincia. In più, i piccoli comuni scaricano la pressione del doversi occupare degli aspetti tecnico-giuridici ed organizzativi delle gare, che sono affidati a gruppi di persone che si concentrano solo su tale attività e quindi in grado di mantenersi in costante aggiornamento con le ultime direttive in materia. Con una tale divisione del lavoro, i tempi dei procedimenti si sono notevolmente abbreviati, apportando riflessi positivi sulla gestione.

L’esperimento crotonese ha stimolato l’attivazione di esperienze similari nelle altre province calabresi e la stessa Regione Calabria ha previsto la realizzazione di una Stazione Unica Appaltante per i contratti pubblici con la Legge Regionale n. 9/2007 (art. 2).
I risultati positivi raggiunti dalla S.U.A. di Crotone in tempi brevi hanno indotto alla gemmazione di esperienze simili anche sul territorio nazionale[2], tanto che la struttura è stata prevista dalla Legge n. 136 del 13 agosto 2010[3] (art. 13).

Piccoli passi verso un’amministrazione nazionale più trasparente in materia di appalti pubblici?

Il link della Presentazione della Stazione Unica Appaltante di Crotone disponibile qui

[1]   Ribassi eccessivi; ribassi con minima dispersione rispetto alla media dei ribassi; provenienza delle imprese partecipanti agli esperimenti di gara; ricorrenza ipotesi di anomalia ex art. 38, D. L.vo n. 163/2006; numero partecipanti; richieste di avvalimento.

[2]  V. Cardellicchio, F. Gallo, Stazione unica appaltante e centrale di committenza: lo sviluppo degli istituti nella prospettiva di riorganizzazione dei livelli di Governo, Rassegna Avvocatura dello Stato, n.2/2014.

[3]  Piano straordinario contro la mafia.

Si è visto nell’articolo precedente che la Stazione Unica Appaltante di Crotone nasce nell’ambito del Programma Calabria. Per capire meglio gli obiettivi che queste si prefiggono, è utile analizzarne piani e composizione.

Il Piano Attuativo è formato da 3 linee direttrici: la prima si articola in una serie di misure urgenti volte a rafforzare il controllo del territorio mediante l’impiego della Polizia di Stato e dell’Arma ei carabinieri, con un particolare focus sul monitoraggio ed il controllo delle grandi opere pubbliche e sul contrasto delle estorsioni e delle intimidazioni, specialmente nei confronti di pubblici amministratori e imprenditori; la seconda è incentrata su attività info-investigative, affidate in parte a strutture interforze, e già dal primo periodo di attività ha ottenuto risultati degni di nota, anche grazie all’alto grado di collaborazione con forze dell’ordine e servizi di sicurezza; la terza si espleta nell’ambito di interventi più a lungo termine, basati sul coinvolgimento delle istituzioni locali nei Progetti Integrati Territoriali, ai quali sono destinate risorse finanziarie aggiuntive.

Ovviamente, le tre linee d’azione del piano sono volte al raggiungimento degli obiettivi comuni di Provincia e Regione, primo fra tutti l’affrancamento delle comunità locali e dei singoli cittadini dalla pressione criminale, attraverso procedure ed azioni tese a rendere efficiente e trasparente il sistema pubblico. Per questo sono stati progettati 3 nuclei operativi in settori ritenuti cruciali: contratti pubblici; ambiente; fruizione di finanziamenti europei, nazionali e regionali.

La Stazione Unica Appaltante rappresenta uno degli obiettivi di maggiore importanza del nucleo operativo per i contratti pubblici, il quale effettua un monitoraggio sistematico di tutti i procedimenti in atto ed è istituito presso la Prefettura[1].
La Stazione Unica Appaltante Provinciale è collocata nell’Ambito della Direzione Generale della Provincia ed è diretta dal Capo Dipartimento dei Lavori Pubblici. Il suo organigramma è composto da personale con competenze specialistiche, soprattutto di carattere giuridico-amministrativo.

Per maggiori informazioni:

http://www.comune.crotone.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/1298

e https://sua.provincia.crotone.it/

[1] Formato dal Capo Dipartimento Lavori Pubblici della Provincia di Crotone, dal dirigente del Settore Lavori Pubblici del Comune di Crotone e da un funzionario del Provveditorato alle OO.PP.

Allo scopo di ottenere un confronto tra Amministrazioni aggiudicatrici e settore delle imprese interessate, alle riunioni partecipa l’ANCE (Associazione Nazionale Costruttori Edili).

Appena 3 anni fa, il procuratore aggiunto antimafia a Reggio Calabria, Salvatore Boemi[1], dichiarava al Corriere della Calabria: «A Locri, nell’allora Azienda sanitaria, le gare non si facevano o erano prorogate dal 2004 e il vicepresidente del consiglio regionale della Calabria, Franco Fortugno, ucciso nell’ottobre del 2005, che queste cose aveva denunciato, è morto anche per questo».

Subito, il ministro dell’Interno promosse un’ampia ricognizione della situazione della sicurezza pubblica nella regione affidando l’attuazione del Programma (denominato “Programma Calabria”) al recentemente scomparso Prefetto De Sena, allora Vice Capo della Polizia e Direttore Centrale della Polizia criminale.

In seguito ai fatti venne avvertita inoltre la necessità di spersonalizzare l’attività amministrativa nel settore degli appalti pubblici, fornendo allo stesso tempo uno strumento di tutela agli Enti locali contro pressioni criminali e prevenire il contrasto di infiltrazioni delle stesse, e favorendo così un  processo di “aggregazione” di un mercato al tempo molto frammentato, quello, appunto, dei lavori pubblici. Per questo, poco più di un anno dopo, il 20 Dicembre 2006, nasceva La Stazione Unica Appaltante (S.U.A.), proprio nell’ambito del cosiddetto “Programma Calabria”, il piano di interventi finalizzato a potenziare il sistema di sicurezza della regione.

Fortemente voluta dal Prefetto Francesco Musolino e portata avanti dal suo successore Vincenzo Cardellicchio, la S.U.A. è stata costituita tramite la stipula di una convenzione tra l’Amministrazione provinciale e i 27 Comuni della Provincia, le comunità montane “Alto Marchesato” e “Alto Marchesato Crotonese”, i consorzi Crotone Sviluppo e Sviluppo Industriale, e l’ATERP.

La S.U.A. svolge dunque attività di controllo sull’esecuzione delle procedure e di preparazione, indizione e aggiudicazione delle gare concernenti lavori e opere pubbliche, acquisizione di beni e forniture di servizi; predisposizione di una banca dati relativa alle opere pubbliche e alle infrastrutture sociali, civili e reti di servizi esistenti progettati nel territorio regionale; realizzazione e aggiornamento di un’apposita banca dati sui prezzi e relativo monitoraggio; monitoraggio degli stati di avanzamento e della corretta esecuzione dei contratti.

Per maggiori dettagli e per conoscere le basi normative: http://www.comune.crotone.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/1298

[1] Direttore Generale della Stazione Unica Appaltante dal marzo 2009 al gennaio 2013

Introdotta nel 2011 e divenuta operativa nel 2013 con successivi decreti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, questa consta di un elenco di opere pubbliche che non sono state compiute per amministrazione regionale e Mit. Inoltre è compresa, per ogni opera, l’indicazione della stazione appaltante, delle risorse, della percentuale di lavori incompiuti e delle cause rilevanti dell’interruzione. Gli elenchi aggiornati sono caricati dalle amministrazioni titolari sul sito serviziocontrattipubblici.it tramite il Sistema Informatico di Monitoraggio delle Opere Incompiute, SIMOI, pubblicati poi nella piattaforma web del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

“Ora dobbiamo andare oltre la stesura dell’elenco e istituire a cura del Ministero un’apposita task force che, così come avvenuto con l’Agenzia della Coesione per i Fondi europei, segua punto per punto le opere meritevoli di essere completate” commenta in merito al terzo anno di pubblicazione Graziano Delrio, Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Il comunicato “Completata la pubblicazione dell’anagrafe delle opere incompiute di interesse nazionale” sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (18.09.15) al link.
Gli elenchi aggiornati delle opere incompiute di interesse nazionale sono disponibili su serviziocontrattipubblici.it attraverso il SIMOI al link.
I dettagli delle opere incompiute si trovano al seguente link
L’articolo di approfondimento “Anagrafe delle opere pubbliche incomplete” su anticorruzione.eu (22.09.15) al link.